Куперс

Введение. В статье исследована проблема совершенствования административного права в условиях политических и социальных изменений российского государства. Материалы и методы. В статье проведен анализ развития российского административного права в контексте политических, экономических и социальных изменений и влияния этих изменений на предмет регулирования административного права, что позволило получить следующие результаты. Результаты исследования. Российское административное право реформируется с учетом вызовов сегодняшнего дня, а также под влиянием зарубежного опыта правового регулирования. Однако модернизация административного права должна происходить на основе и с учетом той базы, которая была сформирована в предыдущие периоды. Изменение круга регулируемых административным правом общественных отношений должно быть оправданным и обоснованным. Акцент на развитие процессуального административного права не исключает дальнейшего совершенствования его материальной части, например, института административной ответственности. Изменениям в законодательстве должна предшествовать выработка концепции «нового» административного права России. Обсуждение и заключения. Под влиянием политических, экономических и социальных изменений происходят изменения в структуре и содержании правовых отраслей. Административное право как отрасль права и законодательства, как область научных исследований не является исключением. Однако в монографической и учебной литературе не уделяется достаточного внимания тому факту, что на современном этапе развития административное право выполняет не только управленческую, но и регулирующую функции, причем последняя является не только значительной по объему, но весьма важной по назначению. Это, несомненно, должно отразиться на понимании сущности административного права и предмета. При этом любое изменение системы этой правовой отрасли, будь то расширение или сужение, должно быть не только научно, но и практически обоснованным, а также способствовать повышению эффективности правового регулирования. Этой цели должна служить и необходимая частичная модернизация института административной ответственности. Таким образом, актуализация подходов к институтам, составляющим предмет административного права, представляется одной из наиболее важных доктринальных задач на современном этапе.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Формирование основных институтов административного права и административно правовая мысль России XIX — начала XX веков»

Актуальность исследования. Одним из главных направлений правовых преобразований, идущих в России с начала 90-х годов, является реформа исполнительной власти, представляющая собой сложный, многоплановый и длительный процесс, в котором из всех отраслей российского права особая роль принадлежит административному праву или, как говорили отечественные ученые досоциалистического периода, праву исполнительной власти. В процессе проведения этой реформы само административное право приобретает новый характер и новое лицо, т.к. в свою очередь также реформируется вследствие исчезновения многих административно-правовых реальностей «социалистического» типа и возникновения новых, связанных как с изменениями государственного строя, так и с рыночными отношениями.

В такие переломные для науки административного права времена особое теоретическое и практическое значение приобретает история административно-правовой мысли в России, новое осмысление научных положений, идей, гипотез, концепций, которые разрабатывались русскими учеными-полицеистами и административистами в XIX — начале XX веков и которые могут оказаться, во всяком случае некоторые из них, вполне актуальными и вполне плодотворными для современной административно-правовой мысли, а через нее применимыми для совершенствования деятельности органов исполнительной власти.

Понимание сущности правовых явлений требует изучения их истории. Это — научный и нравственный долг каждого ученого-правоведа, какой бы отраслью права он ни занимался. Недаром известный теоретик права и государствовед Н.М. Коркунов, изучавший творчество правоведа екатерининского времени С.Е. Десницкого, писал: «Русскому юристу стыдно не знать своих предшественников. Много или мало они сделали, мы должны это знать»1. Слова эти, безуслов

1 Цитировано по: Емельянова И. А. Всеобщая история права в русском дореволюционном правоведении (XIX в.).-Казань, 1981. но, применимы также к отечественным ученым-административистам. Однако нужно отметить, что их труды в советское время оказались невостребованными и советские ученые-административисты за немногими исключениями неохотно их использовали.

В 90-е годы в связи с изменением политического климата в стране и признанием политического, культурного и научного многообразия историки права и ученые-административисты стали чаще обращаться к трудам дореволюционных коллег, цитировать работы И.Е. Андреевского, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и других. К сожалению, такое обращение к старому «наследству» нередко носит характер моды и бывает дилетантским по подходу. Вместе с тем в административно-правовой науке встречаются работы, в которых обнаруживается основательное знание дореволюционных научных источников, что помогает авторам на более высоком профессиональном уровне решать поставленные вопросы. К таким работам, в частности, относится книга профессора Ю.П. Соловья «Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации», изданная в 1993 г. Данная книга позволяет сделать вывод о том, что некоторые из идей ученых-административистов XIX начала XX веков помогли автору глубже понять проблемы, связанные с реформированием органов милиции. Об этом говорит и Ю.П. Соловей, указывая на «весьма обстоятельные теоретические исследования отечественных ученых досоциалистического периода, труды которых и сегодня представляют научную и практическую ценность» 2.

Наука административного права, возникшая в России в первой половине XIX века, успешно развивавшаяся в течение всего столетия и связанная, прежде всего, с Московским, Санкт-Петербургским и Киевским университетами, знает имена крупных ученых-административистов, труды которых составили значи

2 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации.-Омск, 1993.-С. 19. тельный по объему и содержанию фонд русской юридической литературы, но вместе с тем фактически замалчивались в советское время. В рассматриваемом плане чрезвычайно справедливо звучат следующие слова современного видного историка права С.А. Егорова: «Сейчас, в период возрождения, освобождения науки права от идеологических штампов и стереотипов, особенно важно обратиться к этому научному наследию, с тем, чтобы обрести в нем точку опоры в утверждении отвергнутых с позиции классового подхода правовых истин» 3.

В целях восполнения имеющихся пробелов в истории отечественной науки административного права, более полного освещения истории административно-правовой мысли в России, ее зарождения, формирования в течение Х1Х-начала XX веков и предпринято настоящее диссертационное исследование.

Состояние научной разработанности проблемы. Проблемы зарождения и развития административно-правовой мысли в России и формирования в связи с этим науки административного права разработаны недостаточно. В учебниках полицейского и административного права, издававшихся в царской России, первый раздел, как правило, посвящался исторической части, в которой рассказывалось об истории данной науки, ее главных представителях и их трудах. Это воспитывало у читателей вкус к изучаемой дисциплине и делало сам процесс познания более живым и содержательным. Таковы учебники И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и др. Специально проблемой истории административно-правовой мысли в России занимались А.В. Горбунов и В.В. Ивановский, но их работы, скорее всего, были обзорными и ограничивались краткой характеристикой трудов русских ученых-полицеистов и административистов.

В советский период российской истории, когда по идеологическим соображениям все научные разработки царских ученых-правоведов принимались за реакционное «наследство», сравнительно-исторический метод исследования ут

5 Егоров С.А. На честное дело жизни. Демидовский лицей.-Ярославская юридическая школа. Ярославль, 1997. — С.9. ратил свое значение, и об истории отрасли и истории административно-правового мышления стали забывать. Отдельные публикации в СССР А.Е. Лунева, Ц.А. Ямпольской, В.М. Курицына в основном ограничивались анализом истории советской науки административного права. В настоящее время авторы учебников по истории государства и права России (И.А. Исаев, Ю.П. Титов и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с историей полицейского и административного права, а также вопросы, связанные с характеристикой основных трудов русских ученых-полицеистов (административистов). В целом библиографический обзор литературы по теме диссертационного исследования свидетельствует о том, что данная проблема затрагивалась в трудах видных дореволюционных русских ученых-полицеистов и административистов И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.В. Горбунова и других. Различным ее аспектам были посвящены научные исследования ученых-правоведов советского и постсоветского периодов: К.С. Вельского, С.А. Егорова, И.А. Емельяновой, П.С. Грацианского, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, Н.М. Золотухиной, Н.Я. Куприца, В.М. Курицына, А.Е. Лунева, Ю.П. Титова, М.И. Си-зикова, Е.А. Скрипилева, З.М. Черниловского, И.В. Чистякова, С.В. Юшкова, Ц.А. Ямпольской и других.

Однако проблема возникновения и развития административно-правовой мысли в России в XIX — начале XX веков в работах названных ученых, как правило, затрагивалась лишь в связи с анализом иных научных вопросов или в пределах определенных временных рамок. Жанр учебника, статьи в сборнике или в журнале накладывают определенный отпечаток на принципы подачи информации и отбор материала. Рассматриваемая в данном диссертационном исследовании проблема не стала примером целостного монографического труда, и это в известной степени предопределило выбор настоящей темы.

Цели, предмет и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы проанализировать зарождение и развитие административно-правовой мысли в России и в связи с этим определить особенности формирования русской науки административного права в XIX-начале XX веков, создать концептуальную модель перехода науки из одного состояния в другое-науки законов благоустройства и благочиния в науку полицейского права, науки полицейского права в науку административного права. Для этого необходимо было проанализировать полицейское и административное законодательство XVIII-XIX веков, дать характеристику переломным эпохам в истории России XIX века, т.е. выйти за пределы анализа истории чисто административно-правовой мысли.

Предметом исследования являются полицейское и административное законодательство России XVIII-XIX веков, зарождение и развитие русской административно-правовой мысли в XIX-начале XX веков, этапы развития этой мысли, становление административно-правовой науки в плане определения ее предмета, методологии, системы, формирования основных административно-правовых категорий.

Задачи диссертационной работы сводятся к следующему: -показать истоки зарождения в России административно-правовой мысли, факторы, обусловившие возникновение таких истоков; проследить динамику, движение административно-правовой мысли в продолжение всего XIX и в начале XX веков;

-охарактеризовать этапы развития административно-правовой мысли в России и в связи с этим отметить особенности каждого этапа, показать те административно-правовые ценности научного характера (положения, гипотезы, концепции, определения), которые были выработаны учеными-административистами на каждом этапе развития административно-правовой науки;

— осветить научные положения, концепции, гипотезы, разрабатываемые русскими учеными-административистами в продолжение всего XIX века не абстрактно, а через персоналии, т.е. через характеристику самих ученых, авторов этих положений и идей;

— на основе метода сравнительного правоведения показать связь русской административно-правовой мысли XIX века с западноевропейской (немецкой и французской), охарактеризовать те идеи и положения западноевропейских ученых, которые были положительно восприняты русскими учеными и нашли применение в российской административно-правовой действительности;

— охарактеризовать идеи и положения русской науки административного права на рубеже XIX-XX веков, которые послужили базой для развития отечественной административно-правовой мысли в начале XX века. Методическая, нормативно-правовая и научная база исследования Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс научных методов познания: сравнительно-исторического, сравнительно-правового и формально-догматического методов исследования. Активно использовался метод биографического анализа, согласно которому фундаментальные научно-правовые положения анализируются путем характеристики эпохи, в которую жил данный ученый-административист, законодательства этой эпохи, на основе которого разрабатывались научные положения, формировались понятия. Использовался также метод системно-структурного анализа, в соответствии с которым основные положения ученого-административиста рассматривались через совокупность тех признаков и элементов, которые он давал в своих сочинениях.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, сделавших определенный вклад в науку административного (полицейского) права на том или ином этапе ее развития. Поскольку Россия с петровских времен являлась постоянным членом европейского сообщества государств и влияние западноевропейских ученых на российское административно-правовое мышление было весьма ощутимым. Научная база диссертационного исследования включает работы тех зарубежных ученых-административистов (полицеистов), идеи которых воспринимались в России с особой симпатией. При написании диссертации использовалось законодательство царской России XVIII-XIX веков, в целях сравнительного анализа использовалось также ныне действующее законодательство Российской Федерации.

Научная новизна исследования Диссертация представляет собой попытку исследовать зарождение и развитие административно-правовой мысли в России, проследить становление основных институтов административного права и их осмысление в русской науке административного права, показать ряд переходов данной науки из одного состояния в другое, а именно-переход науки законов благоустройства и благочиния в науку полицейского права, переход науки полицейского права в науку административного права. В работе сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Из фундаментальных юридических наук, изучающих государственное, гражданское, уголовное и административное право, наука административного права прошла наиболее сложный и трудный путь развития. Процесс ее зарождения начался в России в первой половине XIX века под именем науки законов благоустройства и благочиния, затем с 60-х годов этого столетия продолжался под именем науки полицейского права и завершился к концу XIX-началу XX веков под именем науки административного права. В диссертации впервые исследуются первые два этапа в развитии административно-правовой науки и анализируется переход к третьему этапу, ознаменовавшему определенную зрелость науки, когда она определила предмет изучаемой отрасли права, ее систему, основные административно-правовые институты, а также осмыслила собственный научный инструментарий: предмет и методологию исследования, систему курса преподавания, составила реестр основных понятий.

2. На первом этапе в русской науке законов благоустройства и благочиния не без влияния западных ученых-полицеистов (Юсти, Зонненфельс, Берг, Моль) разрабатываются два основных понятия: благочиние (безопасность) и благоустройство. Аргументируется положение, что оба понятия исследуются русскими учеными-полицеистами (Гуляев, Рождественский, Платонов) применительно к отечественному законодательству и раскрываются с учетом национальных особенностей России. Благочиние (безопасность) предполагает безопасность как от внутренних врагов — грабителей, мошенников, воров, так и от внешних. Безопасность создает основу для благоустройства: размножения народа, его обогащения, образования и культурного развития. В диссертации обосновывается положение, согласно которому оба понятия явились исходными в дальнейшей разработке в понятии «государственное управление» и «исполнительная власть», причем первое понятие используется учеными-полицеистами (в частности-И.В. Платоновым) в качестве собирательного, объединяющего понятий «благоустройство» и «безопасность» в единую категорию.

3. Переход от науки законов благоустройства и благочиния (безопасности) к науке полицейского права рассматривается как процесс, связанный не только с формальным переименованием отрасли права и вместе с ней научной дисциплины, но и прежде всего с расширением предмета исследования, уточнением основных понятий, углублением и расширением их содержания, обоснованием новых понятий. В диссертации обосновывается положение о том, что традиционные понятия — благоустройство и благочиние (безопасность) в науке полицейского права изучаются менее абстрактно и привязываются к органам управления, выступая в качестве «полиции благоустройства» и «полиции безопасности». При этом каждая из «полиций» имеет установленную законом компетенцию и осуществляет соответствующие меры в своей сфере социальной действительности. Эти меры в совокупности составляют полицейскую деятельность. Законы, регламентирующие полицейскую деятельность, образуют полицейское право, а наука, их изучающая, называется наукой полицейского права. В диссертации доказывается, что полицейской деятельности ученые-полицеисты давали трактовку, которая приближала данное понятие по смыслу и содержанию к понятию «государственно-управленческая деятельность».

4. В диссертационном исследовании автор исходит из того, что переход науки полицейского права в науку административного права был медленным, не столько количественным, сколько качественным явлением и охватил время почти в полстолетия, начавшись в 60-х годах XIX века и завершившись накануне 1917 года. Объективной основой для формирования административного права как отрасли права и соответственно науки административного права явилось медленное, но неуклонное преобразование Российского государства из полицейского в правовое после отмены крепостного права в 1861 году. В диссертации доказывается, что конкретными объективными факторами, способствовавшими развитию не столько полицейского, сколько административного права и переходу науки из одного в другое состояние были: а) кардинальные изменения административно-правового статуса личности. Основной житель России — крестьянин — в соответствии с Общим положением о крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом и волостью, а на основе Судебных уставов 1864 г. — право обжаловать в случае нарушения его прав и свобод действия должностных лиц в такие органы, как земский начальник, губернское смешанное присутствие и Правительствующий Сенат; б) резкое сужение в результате реформы 60-70 годов XIX века компетенции органов полиции и передача значительного количества дел (хозяйство, финансы, просвещение, культура, социальное обеспечение) из ведения полиции в ведение земских губернских и уездных органов; в) расширение поля административно-правовых отношений, для регламентации которых полицейское право оказалось узкой отраслью права.

Аргументируется в диссертации положение о том, что с постепенным переходом полицейского государства в правовое понятия «полиция», «полицейская деятельность», «полицейское право» стали утрачивать свое универсальное значение и оказались слишком узкими для возникших во второй половине XIX века многочисленных административно-правовых реальностей.

5. В диссертационном исследовании доказывается, что назревшая в 60-80-е годы XIX века реформа науки полицейского права и перевод этой науки на рельсы административного права были осуществлены видным ученым — поли-цеистом (административистом) И.Т. Тарасовым. Данная реформа включала в себя:

1) научное признание понятия «административное право» и определение его места в качестве наименования отрасли и научной дисциплины в одном ряду с понятием «полицейское право»;

2) разработку универсальных понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», указывавших на такую обширную сферу общественных отношений, с регламентаций которых полицейское право уже не могло справиться;

3) трактовку исполнительной власти как системы органов, подразделяющихся на «администрацию» и «полицию» с их точно определенной компетенцией. В научном отношении понятия «администрация» и «полиция» должны были заменить понятия «полиция благоустройства» и «полиция безопасности» с их недостаточно определенным содержанием;

4) очерчивание института административного (полицейского) принуждения и классификация его на различные виды, подчеркивание важности правовой регламентации этого принуждения в плане соблюдения прав и свобод граждан;

5) разграничение актов органов государства на законы и акты управления распоряжения) и классификация актов как актов органов исполнительной власти в свою очередь на два вида: распоряжения-акты управления нормативного характера и предписания-акты управления индивидуального назначения, адресованные конкретным лицам;

6) новую систему изложения административно-правового материала в учебном лекционном курсе по схеме «Общая — Особенная части»;

7) включение в качестве завершающего раздела Общей части раздела об обеспечении законности в государственном управлении, в котором наиболее почетное место занимал институт административной юстиции.

6. В трудах молодого поколения ученых-административистов В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, выступивших на научной арене в последней трети XIX-начале XX веков, реформа науки административного (полицейского) права получила признание и продолжение. В диссертации дается характеристика тех положений и понятий, которые были обоснованы и сформулированы в сочинениях названных ученых.

К ним отнесены:

1) более четко была определена система изложения административно-правового материала с ее Общей и Особенной частями. Общая часть охватывала теоретический раздел о нормах и правоотношениях, раздел об органах исполнительной власти, формах административной деятельности вместе с административным принуждением, раздел об обеспечении законности в государственном управлении. Особенная часть охватывала материал, построенный по отраслевому принципу и сгруппированный по отраслям управления (управление экономикой, военным делом, образованием);

2) сделаны наработки в области изучения института государственной службы, который до конца XIX века входил в состав государственного права, но по своей юридической природе является административно-правовым институтом. В диссертации обосновывается положение о том, что в течение второй половины XIX века учеными-административистами была подготовлена почва для переноса института государственной службы из отрасли государственного права в административное право, что получило отражение в учебнике административного права А.И. Елистратова, изданного в 1914 году, а затем в советское время-в учебнике административного права В.А. Власова и И.И. Евтихиева, опубликованном в 1946 году;

3) поставлен вопрос о новом административном правоотношении, субъектами которого являются должностное лицо (орган управления) и гражданин. Это уже качественно иное правоотношение, в котором каждый из субъектов в одинаковой мере наделен правами, осуществляет определенные обязанности и отвечает за свое поведение.

Практическая значимость Сформулированные в работе выводы и положения могут быть использованы историками-юристами при написании учебников и учебных пособий по истории государства и права России, а также учеными-административистами при написании тех разделов учебников административного права, в которых освещаются науковедческие вопросы, в частности история науки административного права. Не лишним будет отметить, что как в учебниках по истории государства и права России, так и в учебниках административного права вопросы, связанные с историей административного права, освещаются слабо. Материал диссертационного исследования может быть использован аспирантами при сдаче экзаменов по административному праву. Предполагается издание отдельной научной монографии по теме исследования, основу которой будут составлять материалы настоящей диссертации.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании основные историко-правовые положения и выводы отражены автором в опубликованных работах, а также обсуждены на заседаниях методического семинара, кафедры теории и истории государства и права Дагестанского государственного университета. Диссертант подготовил сборник наиболее важных памятников права — нормативных актов по полицейскому и административному праву, относящихся к XVIII-XIX векам, а также антологию из фрагментов трудов выдающихся русских ученых-полицеистов и ученых-административистов XIX века с научным комментарием. Материалы диссертации используются автором в педагогической практике.

Структура и содержание работы. Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. В первой главе рассматривается зарождение науки административного права в странах Западной Европы и в России, анализируются сочинения видных русских ученых-полицеистов. Во второй главе рассматривается процесс перехода науки полицейского права в науку административного права, в сязи с которым исследуется реформа полицейского (административного) права, проведенная видным уче-ным-административистом И.Т. Тарасовым в 70-х годах XIX -начале XX веков, анализируются труды В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, продолживших реформу Тарасова и подготовивших почву для развития отечественной науки административного права в XX веке.