Куперс

ИНДИКАТИВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ: СМЫСЛОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ, ФОРМУЛИРОВКА, ФОРМА И ИНТЕРПРЕТАЦИЯ, ИСПОЛЬЗОВАНИЕ

Аннотация:

В последние годы в отечественном здравоохранении все чаще употребляется термин «индикативный показатель» (ИП). Более того, в официальных документах и научной литературе используются уже производные понятия — «индикативное планирование», «индикативное управление»… При этом нередко не разъясняется, что же такое ИП (по принципу «и так понятно»), или же в качестве индикативных называются самые разнообразные показатели — от широко известных и давно используемых по определенному назначению (например, младенческая смертность, обеспеченность врачами и пр.) до абсолютно непонятных или несуществующих (типа обеспеченности медицинской помощью). А под индикативным планированием (управлением) подразумевается системное планирование, при котором все показатели взаимосвязаны. Нам пришлось вплотную столкнуться с разночтениями данного понятия в связи с участием в проекте при поддержке РГНФ 08-02-00-166а «Трансформация отрасли здравоохранения на субрегиональном уровне в условиях реформирования местного самоуправления и реализации целевых межбюджетных грантов». Следует заметить, что здравоохранение Республики Татарстан одно из первых в России начало заниматься ИП. В связи с этим представляется тем более необходимым в целях обеспечения взаимопонимания между работниками отрасли безотлагательно заняться унификацией подходов к пониманию термина ИП.

Авторы:

Вахитов Ш.М.
Шохина М.В.
Рубрики

И. В. Баранова

ИНДИКАТИВНЫЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

Рассмотрены элементы индикативного подхода к оценке эффективности управления общественными финансами; систематизированы типы подходов, требования и принципы разработки индикаторов. Для межрегиональной сравнительной оценки эффективности управления общественными финансами предложено использовать интегральный показатель, рассчитываемый с помощью «метода расстояний». В заключение сформулированы факторы успешной реализации индикативного подхода.

Повышение эффективности государственного управления в целом и управления общественными финансами в частности декларируется в настоящее время Правительством РФ как одно из условий роста конкурентоспособности российской экономики. Создание эффективной системы управления общественными финансами является важнейшим условием динамичного социального и экономического развития России на перспективу.

Эффективно функционирующая система управления общественными финансами должна быть направлена на осуществление контроля за совокупным объемом доходов и расходов, за уровнем бюджетного дефицита и профицита; на создание условий для установления стратегических приоритетов среди мер финансовой политики, создание программ и проектов с целью рационального и справедливого распределения ресурсов; на создание условий для лучшего использования бюджетных ресурсов, т.е. на достижение результатов и получение полезного эффекта при минимальных затратах .

Проводимая в РФ бюджетная реформа, переход к управлению результатами должны обеспечить повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, создание условий для максимально эффективного управления общественными финансами, ориентацию их на достижение общественных приоритетов.

Вместе с тем имеется ряд проблем внедрения в России бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), решение которых позволит повысить качество и эффективность управления общественными финансами. В частности:

— мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов не проводится в большинстве отраслей и регионов России;

— анализ эффективности бюджетных расходов сводится к их ревизии и сокращению, но не затрагивает вопросов качества услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств;

— отсутствует межрегиональное сравнение качества бюджетных услуг;

— бюджет не содержит индикаторов, позволяющих оценить эффективность или результативность управления общественными финансами.

Так как эффективное управление общественными финансами предопределяет деятельность субъектов сектора государственного (муниципального) управления по удовлетворению общественных потребностей (при наличии возможных бюджетных ограничений и соответствующей регламентации использования финансовых и других ресурсов), направленную на полу-

чение наилучших из возможных результатов , то одним из условий повышения эффективности управления общественными финансами становится создание системы индикативного планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов.

Индикативный подход к оценке эффективности управления общественными финансами предполагает наличие концепции прогноза социально-экономического развития, системы экономических регуляторов и целевых программ. Элементы индикативного подхода к оценке эффективности управления общественными финансами представлены на рис. 1.

Рис. 1. Элементы индикативного подхода к оценке эффективности управления общественными финансами

При таком подходе проблема оценки эффективности управления общественными финансами смещается в сторону установления показателей, индикаторов, критериев качества управления, измеряемых в числовой форме или определяемых экспертным путем.

Центральным элементом индикативного подхода является индикатор — интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики того или иного события, процесса, явления. Применение индикативного подхода требует разработки системы взаимосвязанных индикаторов, соответствие которым характеризует устойчивость состояния общественных финансов. В отношении общественных финансов важно учитывать, что критерии индикаторов должны быть выбраны с учетом интересов социального класса (слоя) или с позиции интересов общества.

Как отмечает Е.В. Самофалова , под индикатором понимаются параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться. В конечном итоге индикатор — это мерило оценки, позволяющие оценить различные аспекты управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Индикаторы должны быть взаимосвязаны и адаптивны, т.е. регулярно корректироваться в процессе индикативного управления общественными финансами.

При разработке критериев индикаторов в управлении социально-экономическими системами сложились три подхода, которые можно использовать и при применении индикативного подхода к оценке эффективности управления общественными финансами (табл. 1).

В качестве индикаторов оценки эффективности управления общественными финансами могут быть использованы различные показатели, характеризующие состояние общественных финансов, уровень социально-экономического развития и результативность реализации государственной политики. Важнейшая задача, стоящая перед органами власти и местного самоуправления, — создать объективную систему индикаторов.

Учитывая опыт применения индикативного подхода к оценке эффективности управления общественными финансами в отдельных субъектах Российской Федерации (Томская, Курская, Самарская области и др.) , систематизируем индикаторы и представим их видовой состав (табл. 2).

Кроме того, следует выделять следующие группы индикаторов:

— финансовые и экономические;

— производственные;

— социальные и общественные;

— использования человеческих ресурсов (кадров);

— локальные и глобальные.

Рассмотрим подробнее финансовые и экономические индикаторы.

Финансовые индикаторы — это стоимостные показатели, используемые для характеристики финансового положения государства, региона или муниципалитета. Все

Решая указанную задачу, Министерство финансов РФ издало Приказ № 223 от 02.09.04 г. «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и Приказ № 98 от 11.05.05 г. «О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации», в которых содержатся индикаторы соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ, качества управления бюджетами субъектов федерации и муниципальных образований, оценки их финансового положения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

финансовые индикаторы можно разделить на абсолютные и относительные и, с некоторой долей условности, на макроэкономические и микроэкономические (рис. 2).

Алгоритм расчета финансового индикатора (И) может быть представлен формулой

И = (Рф — Рп) / Рп , (1)

где Рф — кассовое исполнение расходов; Рп — плановое значение расходов.

Экономические индикаторы — это ключевые экономические показатели, отражающие тенденции развития экономики региона и степень достижения целей, определенных органами власти. Поскольку цели конкретизируются в задачах, а те, в свою очередь, в мероприятиях, что требует соответствующей «развертки» индикаторов через контрольные показатели. Набор контрольных показателей представлен в Методических рекомендациях Министерства Финансов и Министерства экономического развития и торговли .

Т а б л и ц а 1

Типология подходов к разработке критериев управления общественными финансами*

Тип подхода Характеристика подхода

Частный Управление базируется на каком-либо одном показателе, предлагаемом в качестве локального критерия (доходы бюджета, структура государственной собственности, социальная защищенность и др.). Данный подход в настоящее время встречается редко, т. к. любой показатель, обладая определенными достоинствами, имеет и существенные недостатки, не позволяющие использовать его в качестве обобщающего

Универсальный Используются обобщающие или интегральные критерии, реализующие идею комплексной оценки рассматриваемой проблемы, цель и смысл существования и развития системы, ее миссию. Такие критерии основываются на причинноследственных связях между многими аспектами и объединяют достаточно большое количество локальных (частных) критериев. Построение интегральных критериев основано на методах сравнительной комплексной оценки (метод сумм, балльной оценки, расстояний), при этом возможен учет весовых значений локальных критериев

Ситуационный Управление сложившейся ситуацией в регионе, муниципалитете, отрасли национальной экономики требует разработки критериев, позволяющих оценить результаты управления

Составлено по: .

Т а б л и ц а 2

Система индикаторов оценки эффективности управления общественными финансами

Вид индикаторов Характеристика индикаторов

Социальные Рассчитываются на базе минимальных социальных стандартов, обозначенных государством

Индикаторы внутренней инвестиционной активности Данные индикаторы получили широкое применение на Западе, но в РФ не применяются из-за практически полного отсутствия внутренней инвестиционной активности

Отраслевые Учитывают особенности отдельных отраслей национальной экономики

Региональные Разрабатываются с учетом особенностей отдельных регионов

Индикаторы объема Характеризуют объем оказанных бюджетных услуг в натуральном выражении

Индикаторы затрат Указывают объем расходов на реализацию отдельного направления расходов бюджета

Индикаторы результативности Характеризуют качественные параметры достижения результатов в рамках отдельного направления расходов бюджета

Индикаторы стоимости Показывают объем бюджетных расходов на производство единицы бюджетных услуг

Индикаторы эффективности Отражают объем финансовых средств, затраченных на достижение полученных результатов

Макроэкономические

М икроэконом ические

Общеэконо-

мические

• индексы цен — валютный курс

. денежные агрегаты

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

. дефицит бюджета

государственный долг

платежный баланс

золотовалютные резервы

Бюджетные Индикаторы финансовых рынков Индикаторы платежного баланса

— доходы — расходы дефицит бюджета государст- венные заимствования государствен- процентные ставки — денежные агрегаты валютный курс фондовые индексы ставка рефи- платежный баланс по текущим операциям баланс движения капиталов золотовалютные резервы

нансирования

Центрального

Банка

Абсолютные

объем продаж товароматериальные запасы дебиторская задолженность

— прибыль — курс акции

балансовая

стоимость

акции

Относительные

рентабельность прибыль на акцию

отношение цены к прибыли

текущая доходность

акции

доходность

собственного капитала доходность заемного капитала доходность активов

коэффициент покрытия и т.д.

Рис. 2. Виды финансовых индикаторов (составлено по: )

К индикаторам оценки эффективности управления общественными финансами можно отнести:

— целевую ориентацию управления на решение приоритетных задач;

— методологическое, правовое, информационное, финансовое, технологическое, организационное обеспечение процесса управления общественными финансами, применение программно-целевого подхода;

— профессионализм аппарата управления;

— снижение уровня коррумпированности аппарата управления;

— сочетание директивно-распорядительного, стимулирующего и морально-психологического управления, регулирования и рыночного саморегулирования экономики.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Так как определяющими показателями эффективности управления общественными финансами служит отношение экономических и социальных результатов к затратам ресурсов на их достижение, то для оценки эффективности и качества управления общественными финансами представляется целесообразным использовать следующие индикаторы.

1. Доля инвестиций в валовом внутреннем продукте.

2. Доля государственного бюджета в ВВП.

3. Доля ВВП, расходуемая на науку, культуру, образование, здравоохранение, охрану окружающей среды.

4. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума.

5. Уровень безработицы в стране, регионах.

6. Доля первоочередных расходов в расходах бюджета.

7. Отношение краткосрочного (до 1 года) долга к доходам бюджета.

8. Отношение объема выданных гарантий (поручительств) к доходам бюджета.

9. Отношение дефицита бюджета к доходам бюджета.

10. Отношение прироста недоимки по налоговым платежам в бюджет к налоговым доходам бюджета и др.

Критерием результативности управления общественными финансами является и социальная эффективность. Индикаторами социальной эффективности при оценке эффективности управления общественными финансами должны быть:

— экономические (уровень производства ВВП, уровень реальных доходов населения, уровень минимальной заработной платы и т.д.);

— социально-бытовые (обеспеченность жильем, автомобилями, приусадебными участками и т.д.);

— социально-демографические (рождаемость, естественный прирост, продолжительность жизни населения, уровень образования населения, уровень здоровья населения и т.д.);

— социально-гуманистические (свобода слова, вероисповедания, равенство прав и др.).

Указанные выше индикаторы, характеризуя социальную эффективность управления общественными финансами, не являются вместе с тем обобщающими. Интегральным показателем социальной эффективности является уровень социального благополучия, который можно определить отношением показателя уровня жизни, характеризующего степень обеспеченности населения какими-либо благами, к показателю уровня социальной напряженности, характеризующему степень неудовлетворенности этой обеспеченностью .

Уровень жизни отражает степень удовлетворения потребностей людей и выражается в количестве и качестве потребляемых человеком благ и услуг. Уровень жизни населения невозможно оценить одним показателем, однако в качестве частных статистических показателей уровня жизни и социальной напряженности можно использовать следующие (табл. 3).

Индикаторы оценки эффективности управления общественными финансами должны соответствовать требованиям и строятся на основе принципов, представленных на рис. 3.

Частные статистические показатели уровня жизни населения и социальной напряженности*

Частные статистические показатели уровня жизни Частные статистические показатели социальной напряженности

1. Миграционный прирост (убыль) населения на 1 тыс. жителей. 2. Доля лиц с высшим, незаконченным высшим и средним специальным образованием среди населения в возрасте 15 лет и старше. 3. Среднемесячные денежные доходы на 1 жителя, тыс. руб. 4. Розничный товарооборот на 1 жителя, тыс. руб. 5. Общая площадь благоустроенного жилья на 1 жителя, м2. 6. Число домашних телефонов на 1 тыс. жителей. 7. Число легковых автомобилей индивидуального пользования на 1 тыс. жителей 1. Численность лиц нетрудоспособного возраста на 1 тыс. человек трудоспособного возраста. 2. Доля зарегистрированных безработных среди экономически активного населения. 3. Средняя продолжительность безработицы, мес. 4. Число зарегистрированных преступлений на 10 тыс. жителей. 5. Уровень раскрываемости преступлений. 6. Число самоубийств на 100 тыс. жителей. 7. Доля протестного электората среди всех избирателей

* Составлено по: .

Индикаторы оценки результативности

Требования

• Адекватность ■ Сопоставимость

• Точность • Релевантность

• Объективность • Надежность

• Однозначность • Нейтральность

• Достоверность • Понятность

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• Экономичность • Достаточность

• Своевременность • Ориентированность

и регулярность на результат

• Уникальность • Сфокусированность

Принципы

— Минимизация количества планируемых (отчетных) показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее представления

— Использование показателей конечных общественно значимых результатов

— Использование показателей непосредственных результатов

Рис. 3. Принципы и требования, предъявляемые к системе индикаторов оценки результативности управления общественными финансами

Оценка эффективности управления общественными финансами должна учитывать общественное мнение и интересы населения страны, региона, муниципалитета. Для быстрой и надежной оценки эффективности управления общественными финансами необходимо иметь один или несколько интегральных показателей, которые достаточно чувствительны к изменениям социально-экономической ситуации во времени и в пространстве и которые можно количественно измерить. Разработка чувствительного к изменениям интегрального показателя эффективности управления общественными финансами позволяет получить инструмент для оценки деятельности органов власти, ответственных за разработку и реализацию финансовой политики.

Считаем возможным использование для данных целей интегрального показателя, рассчитываемого с помощью «метода расстояний»:

=

Ї (- X,)

(2)

где Я, — интегральный показатель региона, характеризующий эффективность управления общественными финансами; х, — формализованный показатель эффективности управления общественными финансами, получаемый путем сопоставления каждого показателя с лучшим среди сравниваемых в динамике или в разрезе регионов (если рост показателя в динамике говорит о повышении эффективности управления, например повы-

шение качества медицинского обслуживания или увеличение продолжительности жизни) или лучшего показателя среди сравниваемых с каждым значением показателя (если количественное снижение показателя свидетельствует о росте эффективности управления, например уровень преступности);, — сравниваемые регионы; I — показатели состояния общественных финансов.

Интегральный показатель эффективности управления общественных финансов, рассчитываемый по формуле (2), может использоваться для межрегионального сравнения и оценки изменения эффективности управления в динамике на определенной территории.

Продемонстрируем применение сравнительного анализа эффективности управления общественными финансами в регионах Сибирского федерального округа (табл. 4). В качестве индикаторов возьмем следующие показатели:

1. Доля кредиторской задолженности бюджета по отношению к собственным доходам, зачисленным в консолидируемый бюджет, %.

2. Отношение совокупных доходов субъекта федерации к совокупным расходам, %.

3. Доля безвозмездных перечислений и поступлений к доходам федерального, регионального и местных бюджетов на территории субъекта федерации, %.

4. Душевые расходы бюджетов территорий с учетом индекса бюджетных расходов на территории субъекта федерации, руб.

2=1

Расчет интегрального показателя рейтинга регионов Сибирского федерального округа

Субъект Федерации Показатели* Стандартизованные показатели (хц) (1 — хі/)2 Х(1 хи) Рейтинг региона

И1′-^

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

Алтайский край 10,2 86 39,3 14 617 0,020 0,465 0,115 0,592 0,961169 0,286370 0,784103 0,166525 2,198167 1,482622 10

Красноярский край 1,0 122 8,6 22 168 0,200 0,659 0,523 0,898 0,640000 0,115968 0,227285 0,010464 0,993717 0,996853 2

Республика Алтай 0,2 98 56,4 16 834 1,000 0,530 0,080 0,682 0,000000 0,221154 0,846792 0,101312 1,169258 1,081322 5

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Республика Бурятия 1,9 81 37,3 15 115 0,105 0,438 0,121 0,612 0,800554 0,316026 0,773268 0,150473 2,040321 1,428398 9

Республика Тыва 7,9 77 63,5 13 408 0,025 0,416 0,071 0,543 0,950008 0,340804 0,863290 0,208880 2,362981 1,537199 12

Республика Хакасия 0,4 80 15,8 14 885 0,500 0,432 0,285 0,603 0,250000 0,322133 0,511497 0,157785 1,241415 1,114188 6

Иркутская область 13,3 111 10,6 16 421 0,015 0,600 0,425 0,665 0,970151 0,160000 0,331168 0,112239 1,573557 1,254415 7

Кемеровская область 0,9 106 9,3 24 446 0,222 0,573 0,484 0,990 0,604938 0,182352 0,266389 0,000101 1,053780 1,026538 3

Новосибирская область 1,2 98 8,0 20 449 0,167 0,530 0,563 0,828 0,694444 0,221154 0,191406 0,029551 1,136556 1,066094 4

Омская область 5,1 109 17,7 24 694 0,039 0,589 0,254 1,000 0,923106 0,168766 0,556162 0,000000 1,648034 1,283758 8

Томская область 0,2 185 4,5 17 198 1,000 1,000 1,000 0,696 0,000000 0,000000 0,000000 0,092146 0,092146 0,303556 1

Читинская область 7,0 68 31,4 15 038 0,029 0,368 0,143 0,609 0,943673 0,399971 0,733914 0,152901 2,230460 1,493472 11

* Номера показателей соответствуют указанным выше показателям, характеризующим состояние общественных финансов.

Как показали расчеты, лучшим среди сравниваемых регионов Сибирского федерального округа по эффективности управления общественными финансами является Томская область, на втором и третьем месте, соответственно, Красноярский край и Кемеровская область. Естественно, результаты расчетов зависят от количества и вида применяемых индикаторов.

Необходимо отметить, что внедрение в практику управления общественными финансами индикативного подхода не означает перехода к централизованным формам директивного планирования. Индикативный подход встраивается в рыночный механизм функционирования и управления общественными финансами, а управление осуществляется через непосредственно задаваемые показатели и параметры косвенного регулирования.

Определяя место индикативного подхода в системе управления общественными финансами, необходимо учитывать, что высокий уровень ответственности за принятые управленческие решения предполагает наделение органа, осуществляющего индикативное регулирование, соответствующими правами. Так, например, центр индикативного экономического регулирования может находиться в прямом подчинении премьер-министра Правительства РФ.

Таким образом, индикативный подход к оценке эффективности управления общественными финансами включает:

1) разработку целевых индикативных параметров развития экономики в целом, в отраслевом и региональном разрезах;

2) управление инвестиционными процессами как через директивные параметры, так и косвенными методами; увязку параметров бюджета с установленными индикативными целями;

3) наличие стимулов у субъектов экономики воспринимать индикативные цели как оптимальную для себя стратегию;

4) постоянный мониторинг за целевыми параметрами развития и процессами, происходящими в экономике;

5) своевременное управляющее воздействие на экономические процессы, включая оперативное внесение изменений в нормативные акты;

6) встраивание системы индикативного регулирования в среднесрочную и текущую систему бюджетирования страны и регионов;

7) внесение изменений и корректировок в финансовый механизм, обеспечивающий воспроизводственные процессы в экономике и регулирующий спрос и предложение;

8) точечное воздействие на отрасли национальной экономики .

Факторами успешной реализации индикативного подхода являются:

— учет интересов общества;

— адекватность законодательной базы проводимой финансовой и бюджетной политике;

— постоянный мониторинг изменений во внутренней и внешней среде с целью возможной корректировки приоритетов развития;

— скользящий характер индикативного мониторинга и прогнозирования на основе нормативного метода.

В заключение необходимо отметить, что одной из главных трудностей при внедрении БОР, как показывает опыт других стран, в частности США, является создание системы показателей (индикаторов) оценки эффективности государственных расходов и эффективности управления общественными финансами. Чтобы заработал механизм индикативного подхода к оценке эффективности управления общественными финансами, необходимы конкретные показатели: смертность, рождаемость, уровень благоустройства, объем ветхого жилья и т.д. Но пока в России даже по приоритетным национальным проектам нет адекватной системы оценки эффективности, которая интегрировала бы между всеми уровнями власти. Кроме того, нет достоверных статистических данных, по которым можно было бы рассчитать предлагаемые индикаторы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Иванова О.Б. Теоретико-методологические основы государственных финансов / О.Б. Иванова. — Ростов н/Д, 2001. — 179 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Папело В.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учеб.-метод. комплекс / В.Н. Папело, О.Д. Мельникова, С.Н. Мартынов. — Ново-

сибирск: СибАГС, 2002. — 244 с.

3. СамофаловаЕ.В. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие / Е.В. Самофалова. — М.: КНОРУС, 2005. — 272 с.

256 с.

5. Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Саратовской области / О.В. Александров,

А.С. Бараховский, Е.Е. Ваксова и др. — М.: УРСС, 2004. — 326 с.

6. Козловская О.В. Проектирование индикаторов и показателей системы управления регионом на основе зарубежного опыта / О.В. Козловская

// Аваль. — 2006. — №1. — С. 3-8.

7. Финансово-кредитный словарь / Кол. авторов; Под общ. ред. А.Г. Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2002. — 1168 с.

8. Мальцев Г.Н. Финансы: проблемы управления и прогнозирования / Г.Н. Мальцев, И.Г. Мальцева. — М.: Дело, 2005. — 344 с.

Статья представлена научной редакцией «Экономика» 17 июня 2008 г.