Куперс

Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»».

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

• утверждаемая ВЦП проходит
• экс­пер­тизу Минфина и Мин­эконом­развития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
• аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).

Государственная программа

Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики

Итак, в отличие от ФЦП государственная программа — это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) см. в табл 2.

Государственная программа	Федеральная целевая программа
Паспорт государственной программы	Паспорт целевой программы
Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы	Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа
Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы	Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения
Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы
Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение
Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей
Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере
Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов	Мероприятия целевой программы
Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов
Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм
Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)	Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы
Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы
	Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы
Методика оценки эффективности государственной программы	Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы

Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

• некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
• неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
• нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
• избыточное количество задач гос­программ и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
• слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
• отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
• отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
• отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Федеральная целевая программа (далее Программа)

— это сумма мероприятий, процедур и регламентов, через которые государство осуществляет научно-техническую политику, размещая государственные заказы на исследования и разработки в тех направлениях науки и технологии, которые признаны приоритетными.

Организационное сопровождение Программы

Организационное сопровождение Программы осуществляет федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Дирекция научно- технических программ» (далее Дирекция)

Дирекция Программы выполняет следующие основные функции:

• cобирает и систематизирует статистическую и аналитическую информацию о реализации мероприятий Программы;
• организует по поручению государственного заказчика Программы экспертизу проектов на всех этапах реализации Программы;
• организует независимую оценку показателей результативности и эффективности мероприятий Программы, их соответствия целевым индикаторам и показателям;
• внедряет информационные технологии и обеспечивает их применение в целях управления реализацией Программы и контроля за ходом выполнения мероприятий Программы;
• осуществляет информационное обеспечение специализированного сайта (сайтов) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
• организует техническое и информационное сопровождение приемки и оценки результатов работ;
• обеспечивает организационно-техническое сопровождение формирования тематики конкурсных лотов.

Направления развития и финансирования

Программа ориентирована на проведение и финансирование исследований, дающих выход на конкретные разработки и продукты. Она направляет ресурсы на проведение прикладных исследований по тем технологическим направлениям, которые являются приоритетными для российской экономики и способствуют повышению ее конкурентоспособности.

Кроме того, в рамках Программы финансируется создание и поддержка инновационной инфраструктуры, призванной связать сектор исследований и разработок с субъектами рыночной экономики, обеспечить конвертацию знаний, преобразование их в рыночный продукт.

Федеральные целевые программы

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее — целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа состоит из следующих разделов:
характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;
перечень программных мероприятий;
обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;
механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Целевая программа также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) целевой программы.

К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования.

Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям программы:
специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы);
достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);
измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);
привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).

Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.

В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.

В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII ПОСТАНОВЛЕНИЯ Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ И МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ, В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОТОРЫХ УЧАСТВУЕТ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ».

Шестой раздел целевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.

Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.

Архив новостей: 2007, 2008, 2009

Главная / Архив / Ведомственные целевые программы

В настоящее время под Ведомственной целевой программой понимается документ, определяющий цели и задачи органов исполнительной власти края, направленные на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, отраслях, видах экономической деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития Красноярского края, повышение результативности расходов краевого бюджета, и содержащий комплекс мероприятий по их решению, с указанием необходимых финансовых ресурсов, ожидаемых результатов и сроков реализации.

Ведомственные целевые программы разрабатываются исходя из задач, установленных положениями о соответствующих органах исполнительной власти края.

Для оценки достижения поставленных целей ведомственных целевых программ устанавливаются показатели, характеризующие результат реализации программы (далее — целевые показатели). Целевые показатели должны отражать изменения социально-экономической среды, на которую направлено действие программы.

Ведомственные целевые программы разрабатываются на очередной финансовый год и плановый период. Ведомственные целевые программы включают обоснование целей и задач деятельности органов исполнительной власти края, результаты деятельности органов исполнительной власти края.

Органы исполнительной власти края, осуществляющие государственную политику, структурные подразделения Администрации Губернатора Красноярского края разрабатывают ведомственные целевые программы в рамках лимитов бюджетных средств, доведенных до главных распорядителей бюджетных средств департаментом финансов администрации Красноярского края на планируемый трехлетний период, с выделением сумм (по каждому году планового периода и главному распорядителю бюджетных средств, реализующих мероприятия в рамках ведомственной целевой программы) органу исполнительной власти края либо средств государственной поддержки, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

При определении объема финансирования расходов в плановом периоде лимиты финансирования могут корректироваться с учетом изменений целей, задач и полномочий органов исполнительной власти края, установленных правовыми актами Российской Федерации и Красноярского края с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

Предложения органов исполнительной власти края по объемам осуществляемых за счет средств краевого бюджета расходов на реализацию ведомственных целевых программ в целом и по каждой из задач готовятся в соответствии с кодами классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов с расчетами и обоснованиями на весь период реализации ведомственных целевых программ.

Органы исполнительной власти края, осуществляющие государственную политику в установленных отраслях (видах экономической деятельности), разрабатывают программы на трехлетний период с указанием сумм государственной поддержки, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах, Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» поставлены задачи по внедрению в деятельность органов исполнительной власти программно-целевых методов управления и переходу к программному бюджету на основе государственных программ.

Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» установлена правовая основа для разработки и реализации государственных (муниципальных) программ, а также утверждения программного бюджета.

Вследствие указанных изменений, применяемых к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, вносятся существенные изменения в процесс формирования и исполнения краевого бюджета, в том числе в порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, включающий в себя Макеты ведомственных целевых программ и макет отчета о реализации ведомственных целевых программ.

С 2014 года под Ведомственной целевой программой предложено понимать документ, определяющий цели и задачи, направленные на осуществление государственной политики в отраслях, видах экономической деятельности и содержащий комплекс мероприятий по их решению, с указанием ожидаемых результатов и сроков реализации.

Ведомственная целевая программа должна быть направлена на обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития Красноярского края.

Ведомственные целевые программы так же как и в настоящее время разрабатываются на очередной финансовый год и плановый период.

Методическое руководство и координацию при разработке и реализации программ в части, объемов обязательных налоговых платежей в консолидированный бюджет Красноярского края основных предприятий отрасли осуществляет министерство финансов Красноярского края, по иным вопросам министерство экономики и регионального развития Красноярского края.

15.10.2013	Проект постановления Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ
	Скачать файл (doc, 118 КБ.)

15.10.2013	Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ
	Скачать файл (doc, 168 КБ.)

15.10.2013	Приложения к требованиям к составлению и представлению отчетов о реализации ведомственных целевых программ

20.11.2012	Постановление Правительства Красноярского края «О внесении изменений в постановление Правительства Красноярского края от 30.11.2010 № 602-п «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ» »

20.11.2012	Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Красноярского края «О внесении изменений в постановление Правительства Красноярского края от 30.11.2010 № 602-п «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ»

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

А.А. Маркова

Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198

В статье рассматривается порядок разработки и реализации государственной программы, анализируется содержание государственной программы и ее составных частей (ведомственные целевые программы). Главное назначение каждой программы заключается в том, чтобы сконцентрировать ресурсы для достижения определенных целей и задач государственной политики наиболее приоритетных проблем. В статье исследуются федеральные программы по основным направлениям и количество выделенных на них бюджетных ассигнований, а также динамика финансирования государственных программ.

Ключевые слова: государственная программа, целевая программа, эффективность расходов, программный бюджет, федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы.

На сегодняшний день одним из перспективных инструментов достижения эффективной бюджетной политики является программный бюджет, в основу которого заложены государственные программы. Переход к программному бюджету представляет собой одну из лучших международных практик, которая позволяет достичь устойчивого развития государства, повысить эффективность бюджетных расходов, улучшить качество и доступность услуг, которые предоставляет государство.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности . Таким образом, государственная программа представляет собой основной инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.

Государственная программа содержит в себе федеральные целевые программы и подпрограммы, которые включают ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия. В зависимости от сложности и масштабности программы происходит ее деление на подпрограммы, которые направлены на решение уже конкретных задач по государственной программе. Если федеральные целевые программы не реализуются по мере осуществления государственной программ, то в содержании государственной программы остаются только подпрограммы. Правительством РФ определяется орган исполнительной власти в качестве ответственного исполнителя государственной программы, который разрабатывает и реализовывает саму программу. Утверждение государственной программы осуществляется через акт Правительства РФ.

Целевая программа — специально разработанная совокупность мер, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям, и направленных на достижение цели и задачи.

Подпрограммы, в свою очередь, включают в себя ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограмма — это составная часть программы, которая охватывает работы, направленные на достижение стратегического результата деятельности ведомства по программе.

Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ формируют проект перечня государственных программ на основании положений федеральных законов, которые предусматривают реализацию государственных программ. Затем Правительство РФ утверждает составленный перечень государственных программ. После этого происходит разработка государственной программы на основании утвержденного перечня государственных программ.

Можно выделить общие принципы разработки и реализации государственных программ:

— государственная программа формируется из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

— определяется орган исполнительной власти, который отвечает за реализацию и достижение конечных результатов государственной программы;

— устанавливаются результаты государственной программы, характеризующие удовлетворение потребностей внешних потребителей, и объемы и качество оказания государственных услуг;

— в государственные программы включаются все сферы деятельности органов исполнительной власти; распределяется большая часть бюджетных ассигнований и других ресурсов, которые находятся в распоряжении органов;

— органы исполнительной власти по управлению государственных программ должны наделяться полномочиями, которые необходимы и достаточны для достижения целей и задач программ;

— должна проводиться постоянная оценка результативности и эффективности реализации государственных программ.

Финансовое обеспечение реализации государственной программы осуществляется за счет бюджетных ассигнований, которые утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В зависимости от оценок эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период либо о досрочном прекращении реализации государственной программы или отдельных мероприятий.

Министерство экономического развития РФ проводит постоянный мониторинг реализации государственных программ посредством ответственных исполнителей и соисполнителей. По каждой государственной программе назначается исполнитель (орган исполнительной власти), который ответственен за реализацию программы в целом, и соисполнитель (орган исполнительной власти), который ответственен за реализацию определенной задачи.

Маркова А.А. Государственные программы как инструмент бюджетого планирования…

Государственная программа должна содержать в себе: паспорт программы; ответственного исполнителя и соисполнителя программы; подпрограммы программы; программно-целевые инструменты; цели и задачи программы; целевые индикаторы и показатели программы; этапы и сроки реализации программы; объемы бюджетных ассигнований программы; ожидаемые результаты реализации программы .

Перечень государственных программ состоит из 42 государственных программ, из них 40 программ уже утверждено. В госпрограммы не входят расходы, которые осуществляются вне системы органов исполнительной власти, например расходы на Счетную палату, Госдуму и т.д. и которые составляют примерно 3% расходов федерального бюджета.

В табл. 1 приведен перечень федеральных программ развития регионов.

Таблица 1

Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2013 г. (млн руб.)

Наименование разделов, программ и подпрограмм Государственные капительные вложения Текущие расходы Общий объем финансирования

НИОКР прочие нужды

Развитие высоких технологий 88 201,0225 199 209,0317 35 635,5150 323 045,5692

Транспортная инфраструктура 273 016,2439 943,6866 90 504,9950 364 464,9255

Жилье 11 246,7200 11,4000 37 086,8940 48 345,0140

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Дальний Восток 47 224,5242 5,0424 0 47 229,5666

Развитие села 10 027,1000 38,6600 61 00,8100 16 166,5700

Социальная инфраструктура 53 344,4655 730,4600 39 611,4952 93 686,4207

Безопасность 60 845,9078 4 518,8023 27 422,3330 92 787,043

Развитие регионов 21 354,5490 0 33,0000 21 387,5490

Развитие государственных институтов 6 906,6100 281,8500 7 003,7600 14 192,2200

ВСЕГО: 572 167,1429 205 738,9330 243 398,8022 1 021 304,8781

Источник: Составлено автором по .

Структура государственной программы показана в табл. 2.

Таблица 2

Структура государственной программы

Государственная программа

Федеральные целевые программы

— подпрограмма «Ведомственные целевые программы»

Региональные целевые программы (областные целевые Долгосрочная

программы) целевая программа

Межрегиональные целевые программы

Муниципальные целевые программы у

Источник: Составлено автором.

Четкой иерархии целевых программ до сих пор не существует. Бюджетный кодекс дает свои виды целевых программ, определяя отдельно долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы и выделяя Федеральную адресную целевую программу. В определении, которое указано в Постановлении от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», государственная программа включает только в себя федеральные целевые программы и подпрограммы в виде ведомственных целевых программ. Помимо этого, выделяются региональные целевые программы и муниципальные целевые программы, по которым есть отдельные методики разработки и реализации программ.

Федеральные целевые программы (ФЦП). В структуре государственных программ программно-целевого бюджета долгое время формируются федеральные целевые программы (ФЦП), которые предназначены для решения важных отраслевых и межрегиональных проблем. В связи с тем, что ФЦП могут быть очень разные, Правительством РФ было принято решение о том, что они будут включаться в качестве отдельных элементов государственных программ, остальные же направления будут выступать в виде подпрограмм.

Федеральные целевые программы представляют собой эффективный инструмент реализации государственной социально-экономической политики, который позволяет в установленные сроки сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей.

Финансирование федеральных целевых программ осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств других источников таких, как органы регионального или местного управления.

Распределение бюджетных ассигнований показано в табл. 3.

Таблица 3

Распределение бюджетных ассигнований на реализацию программ по основным направлениям (млн руб.)

Наименование разделов Год

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Развитие высоких технологий 165 525,6 217 975 277 035,9 323 045,6 299 203 315 037,6

Транспортная инфраструктура 68 047 281 332,9 377 544 364 464,9 369 809 367 062

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Жилье 68 047 57 582,7 61 104,6 48 345 43 922,1 44 326

Дальний Восток 98 108 85 266,5 85 819 47 229,5 14 000 —

Развитие села 20 142 20 067,9 22 694,7 16 166,6 0 0

Социальная инфраструктура 65 030,4 84 269,6 112065 93 686,4 80 505 93 837

Безопасность 70 307,2 103 510,7 96 783 92 787 74 386,8 70 554

Развитие регионов 11 329,8 20 322,3 40 343 21 387,5 13 497 12 156,5

Развитие государственных институтов 20 213,29 18 762,7 22 697,6 14 192 14 192 14 423,1

ВСЕГО: 756 616 889 090,6 1 096 088 1 021 304,8 909 515,8 917 396,6

Маркова А.А. Государственные программы как инструмент бюджетого планирования… Динамика финансирования госпрограмм показана на рис. 1.

400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0

2012 год

□ 2013 год

с/ с/ ^ /\с/ ^

¿г

.¿я*

*

¿г

^ # Ж £

£ >

у

^

<г ^ /

Рис. 1. Динамика финансирования государственных программ по основным направлениям, млн руб.

Источник: Построено автором по данным

Региональные целевые программы и муниципальные целевые программы представляют собой разновидность федеральных целевых программ, которые реализуются в конкретных регионах и муниципальных районных соответственно. Особенность региональных программ состоит в том, что в программах учитываются цели социально-экономического развития конкретного региона, законодательной базы и направлений политики региона, а также результаты проведения анализа экономического, социального и экологического состояния региона.

Ведомственные целевые программы (ВЦП). Понятие ведомственная целевая программа (ВЦП) было введено в Концепции реформирования бюджетного процесса РФ в 2004—2006 гг.

Ведомственная целевая программа — комплекс взаимоувязанных по ресурсам, срокам осуществления и исполнителям мероприятий, реализуемых главным распорядителем бюджетных средств и обеспечивающих решение отраслевых задач в поле его ответственности в сфере социально-экономического развития. ВЦП являются инструментом программно-целевого планирования, которые применяются для достижения целей и решения задач определенной отрасли. ВЦП привязаны к среднесрочному циклу бюджетного планирования и разрабатываются на срок не более трех лет.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004— 2006 гг. именно ведомственные целевые программы рассматриваются в качестве основного механизма применения программно-целевого метода в отношении расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу .

Под результативностью ВЦП понимается степень достижения планируемых результатов: конечного, который возникает при оценке реализации всей ведомственной целевой программы, и непосредственного, который возникает при реализации одного или нескольких этапов программы .

Долгосрочные целевые программы (ДЦП). Государственная программа является также инструментом представления результатов плановых и фактических результатов деятельности для всех потенциальных пользователей. При разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития формируется долгосрочная бюджетная стратегия, в который расходы распределяются по государственным программам.

Долгосрочная целевая программа представляет собой комплекс мероприятий, который реализуется органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета для достижения долгосрочных целей социально-экономического развития (государственной политики), взаимоувязанный по ресурсам, исполнителям, срокам и показателям результативности и направленный на решение проблем системного характера социально-экономического развития. Долгосрочные целевые программы разрабатываются на срок не менее трех лет.

Государственные задания, программы развития

Региональные программы_Органы

Рис. 2. Распределение государственных программ по государственным заданиям Источник: Составлено автором на основе .

Маркова А.А. Государственные программы как инструмент бюджетого планирования…

Рис. 3. Схема построения задач по бюджетному планированию Источник: .

При комплексном описании программ выстраивается схема, позволяющая управлять разноплановыми инструментами государственной политики. При этом также выявляются проблемы, возникающие в процессе комплексного управления, и четко определяются возможные направления повышения эффективности. Например, использование государственных программ требует создание единых правил, что подразумевает создание единой схемы управления. В данном случае сложность заключается в том, чтобы все разнообразие отраслевого управления и специфики внести в единую схему, которая еще бы содержала в себе увязку федеральных и региональных программ. Конечно, остается еще целый ряд нерешенных проблем или возникающих в процессе формирования государственных программ, но есть и существенные положительные изменения, которые стали проявляться в период перехода на программно-целевой бюджет.

ЛИТЕРАТУРА

Постановление от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

URL: http://fcp.economy.gov.ru

Заключение Счетной Палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» 5 октября 2012 г. № 41К (874).

URL: http://www.economy.gov.rUmmec/activity/sections/fcp/

Малиновская О.В., Скобелева И.П., Бровкина А.В. Государственные и муниципальные финансы. — 2-е изд., доп. и перераб. — М.: Кнорус, 2012.

URL: www.minfm.ru/

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2012—2014 гг.

Бюджетный кодекс Российской Федерации по состоянию на 13 февраля 2013.

URL: http://www.ach.gov.ru/ru/

Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года (распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р.).

URL: http://fcp.economy.gov.ru

URL: http://www.economy.gov.ru/minec/actrvity/sections/fcp/

Malinovskaja O. V., Skobeleva I.P., Brovkina A. V. Gosudarstvennye i municipalnye finansy. — 2-e izd., dop. i pererab. — M.: Knorus, 2012.

URL: www.minfin.ru/

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Byudzhetnoe poslanie Prezidenta Rossiyskoj Federatsii o byudzhetnoy politike v 2012— 2014 godah.

Byudzhetniy kodeks Rossyjskoj Federatsii po sostoyaniyu na 13 fevralya 2013.

URL: http://www.ach.gov.ru/ru/

GOVERNMENT PROGRAMS AS A TOOL OF BUDGET PLANNING AND FORECASTING

А.А. Markova

Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya str., 6, Moscow, Russia, 117198