| Вы находитесь: | История > Исторические справки > Федеративный Договор |
f-dog.doc — 5,6 Mb
ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР
ДОГОВОР О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ
И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ОРГАНАМИ ВЛАСТИ СУВЕРЕННЫХ РЕСПУБЛИК
В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА МАРИЙСКОЙ АССР
О проекте Соглашения о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами
власти республик, краев, областей, автономной области,
автономных округов в составе Российской Федерации
Рассмотрев проект Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, Верховный Совет Марийской Советской Социалистической Республики постановляет:
1. Подтвердить, что Марийская ССР выступает за единство и неделимость Российской Федерации и за скорейшее подписание Федеративного Договора.
2. Признать проект Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации приемлемым для разработки Федеративного Договора.
3. Считать, что Федеративный Договор, подписанный республиками в составе Российской Федерации, должен стать составной частью Конституции Российской Федерации.
4. Для подписания Федеративного Договора определить делегацию в составе:
|
Зотина Владислава Максимовича
|
— Президента Марийской ССР |
|
Минакова Юрия Александровича
|
— Председателя Верховного Совета Марийской ССР |
|
Галавтеева Виктора Александровича
|
— вице-президента Марийской ССР |
|
Степанова Анатолия Михайловича |
— Государственного советника |
5. Утвердить Акт разногласий по проекту Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти республик, краев, областей в составе Российской Федерации.
6. Президенту Марийской ССР и Председателю Верховного Совета Марийской ССР продолжить консультации с руководством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации по заключению Федеративного Договора в соответствии с Актом разногласий.
|
Председатель Верховного Совета Марийской ССР |
Ю.Минаков |
г.Йошкар-Ола,
4 марта 1992 года
№ 425-III
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА МАРИЙСКОЙ АССР
О Федеральном Договоре
Рассмотрев проект Федеративного Договора (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации), согласованный и парафированный полномочными представителями Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации 13 марта 1992 года в городе Москве, в соответствии с постановлением Верховного Совета Марийской ССР от 4 марта 1992 года «О проекте Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», Президиум Верховного Совета Марийской ССР постановляет:
Одобрить в целом и считать приемлемым для подписания проект Федеративного Договора (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации), согласованный и парафированный полномочными представителями Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации 13 марта 1992 года в городе Москве.
|
Председатель Верховного Совета Марийской ССР |
Ю.Минаков |
г.Йошкар-Ола,
19 марта 1992 года
№ 322-I
31 марта 1992 года
г.Москва. Кремль. Георгиевский зал.
Подписание Федеративного Договора.
Выступление Б.Н. Ельцина
Уважаемые главы и члены делегаций!
Уважаемые Председатель Верховного Совета
и председатель Конституционного суда Российском Федерации!
Уважаемые парламентарии, члены правительства!
Уважаемые гости, граждане России!
Сегодня знаменательный день в жизни нашего государства. Полномочные делегации республик, краев, областей, автономных округов Российской Федерации собрались здесь, в историческом Георгиевском зале Большого Кремлевского дворца, чтобы скрепить своими подписями Федеративный Договор. В критический момент, который переживает сейчас Россия, нам хватило сил, мудрости и ответственности, чтобы всем вместе отвести угрозу распада, которая нависла над нашей Россией. Сегодня мы можем сказать нашим согражданам, народам, которые столетиями живут вместе, всему мировому сообществу: единая Россия была, есть и будет. Ход отечественной истории не прервется.
Но речь идет не о сохранении России любой ценой. Ее единство будет обеспечено не всевластием высших государственных органов, не силой оружия и команд, не беспамятством народов и бесправием граждан. Отныне основу российской государственности будут составлять свободы республик и регионов, их реальные права и полномочия, их ответственность перед своими гражданами, перед Россией и перед всем миром.
Подписывая Договор, мы подтверждаем, что возрождение страны возможно только на пути свободного и полнокровного развития всех наций и народностей.
В минувшее столетие на просторах России соединились их судьбы. И в этом уникальная особенность нашего государства во всем мире. Наши народы умеют и хотят жить в мире и согласии. Это ценнейшее достояние. И долг политиков и рядовых граждан – беречь и приумножать его.
Федеративный Договор по-новому ставит вопрос о приоритетах России. Важнейший среди них – это экономическая и государственно- правовая реформы. Мы совместно выработали такую формулу взаимоотношений, которая позволяет высвободить огромный потенциал многообразного российского опыта, инициативы и предприимчивости ее граждан. Появляются благоприятные условия возрождения унылой периферии, возвращения былой славы пришедшим в упадок городам и уникальным территориям.
Федеративный Договор, уверен, будет составной частью новой Конституции Российской Федерации. Он станет препятствием для восстановления громоздких чиновничьих структур, положит конец господству так называемой московской бюрократии. В то же время он защитит Россию от хаоса, безвластия и разгула местничества.
В основе подписываемого документа лежит разумный баланс интересов, четкое разграничение полномочий, между субъектами федерации и центральной властью. Российское государство выступает гарантом всей полноты прав своих граждан. Уникальным среди них является право на большую Родину, которой является Россия для каждого россиянина.
Россия имеет многовековой опыт внешнеполитической деятельности. Верю, он будет обогащен свежими идеями и новыми инициативами субъектов федерации. Мы будем поддерживать усилия, которые вы предпринимаете, стремясь выйти в мир.
Представленный к подписанию Федеративный Договор является важнейшим условием для выполнения Россией обязательств, которые она имеет перед мировым сообществом. Только стабильное, целостное государство способно оказать реальное влияние на укрепление стабильности в мире.
Уважаемые участники торжественной церемонии, граждане России!
Сегодняшнему дню предшествовала напряженная работа. До самого последнего момента сталкивались позиции, оттачивались каждая формулировка, каждое слово. Большая работа проведена палатами, комитетами, комиссиями Верховного Совета, правительством. Многое еще предстоит сделать, чтобы новая федерация стала полной реальностью в нашей жизни. И главное, чтобы нас никогда не покидало чувство ответственности за Россию, чувство долга перед настоящими и будущими поколениями.
Подписывая Федеративный Договор, каждый из нас подтверждает волю народов сохранить Россию, ее духовное богатство, ее уникальное место в мировом сообществе.
Десятилетия насилия и произвола не разделили наши народы, не истребили их стремления жить в единой стране. В нелегкое время реформ особенно сильно понимание того, что только вместе мы сможем преодолеть трудности и превратить нашу общую Родину – Россию в свободное, демократическое и процветающее государство.
Всякое начало трудно. Мы хотим, чтобы сотрудничество между народами России строилось не на принуждении и команде, а на основе свободы выбора и взаимной пользы.
Подписывая Федеративный Договор, мы делаем еще один шаг к цивилизованным нормам мировой жизни. И какие бы сложные коллизии ни возникали на этом пути, нам должно хватить терпения и настойчивости, решительности и мудрости в возрождении свободного и великого государства. Только тогда наши усилия увенчаются успехом и принесут благо России, а ее народам согласие, процветание и мир.
Объявляю торжественную церемонию подписания Федеративного Договора открытой.
«Марийская правда» № 66 (18722) от 2 апреля 1992 года
ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР
ДОГОВОР О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ
И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ОРГАНАМИ ВЛАСТИ СУВЕРЕННЫХ РЕСПУБЛИК
В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мы, полномочные представители федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов власти суверенных республик в составе Российской Федерации,
проявляя уважение к истории, традициям, культуре, языку и национальному достоинству народов Российской Федерации,
признавая свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, целостности составляющих ее республик и территории,
ставя целью достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и взаимопонимания,
реализуя приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной принадлежности и территории проживания, а также право народов на самоопределение,
стремясь к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного распределения полномочий и эффективного их осуществления,
исходя из того, что в пределах своих полномочий органы государственной власти республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют эту власть на соответствующих территориях,
руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации, Декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации, решениями Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации по вопросам федеративного устройства и федеративных отношений в Российской Федерации,
договорились о нижеследующем:
Статья I. 1. К ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации относятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации
и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств; гражданство Российской Федерации;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство расщепляющихся материалов, ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) статус и защита государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно — процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
2. Органы власти республик в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
3. Республикам в составе Российской Федерации гарантируется представительство в федеральных органах государственной власти Российской Федерации.
Статья II. 1. К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации относятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам Российской Федерации;
б) защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) разграничение государственной собственности;
г) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
д) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
е) координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
ж) проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
з) установление общих принципов налогообложения и сборов;
и) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
к) судоустройство; адвокатура, нотариат; кадры правоохранительных органов;
л) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
м) установление общих принципов организации местного самоуправления.
2. По вопросам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.
3. Законопроекты по предметам совместного ведения, указанным в пункте 1 настоящей статьи, направляются республикам в составе Российской Федерации, соответствующие предложения которых рассматриваются в Верховном Совете Российской Федерации.
Статья III. 1. Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором. Территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия.
2. Республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации, настоящему Договору. Координация международных и внешнеэкономических отношений республик в составе Российской Федерации осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с республиками в составе Российской Федерации.
3. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов.
4. В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одной республики в составе Российской Федерации, чрезвычайное положение в этой республике может быть введено органами государственной власти этой республики с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральным законом.
Статья IV. 1. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации по соглашению с органами власти республик в составе Российской Федерации могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий.
2. Органы власти республик в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Статья V. 1. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации и органы власти республики в составе Российской Федерации исполняют федеральные законы и иные правовые акты Российской Федерации в республике в составе Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
2. Юридические документы, выданные органами власти Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации в пределах полномочий этих органов, учреждений и должностных лиц, признаются на всей территории Российской Федерации.
Статья VI. 1. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республики в составе Российской Федерации. В случае издания органами власти республики в составе Российской Федерации законов, иных правовых актов по вопросам, отнесенным к исключительному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, применяются федеральные законы.
2. Отношения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации строятся на основе Конституции Российской Федерации, конституций республик, взаимоуважения и взаимной ответственности. Споры разрешаются с обязательным использованием согласительных процедур в порядке, установленном Конституцией и законами Российской Федерации.
3. Споры по вопросам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, и по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения в соответствии со статьей II настоящего Договора, разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации.
Статья VII. Установленное настоящим Договором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке.
Статья VIII. Настоящий Договор вступает в силу со дня его подписания. После его одобрения Съездом народных депутатов Российской Федерации он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации. Изменения и дополнения в этот раздел Конституции Российской Федерации вносятся с согласия республик в составе Российской Федерации, подписавших настоящий Договор.
Каждая республика в составе Российской Федерации сохраняет за собой право как подписать настоящий Договор, так и регулировать свои отношения по разграничению полномочий с федеральными органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией этой республики в составе Российской Федерации.
г. Москва
31 марта 1992 г.
Федеративный Договор
подписали:
1. От Республики Адыгея
Председатель Верховного Совета
Тлеуж Адам Хусейнович
Президент Республики
Джаримов Аслан Алиевич
2. От Республики Башкортостан
Председатель Верховного Совета
Рахимов Муртаза Губайдуллович
Председатель Совета Министров
Миргазямов Марат Парисович
3. От Республики Бурятия
Председатель Верховного Совета
Потапов Леонид Васильевич
Председатель Совета Министров
Саганов Владимир Бизъяевич
4. От Республики Горный Алтай
Председатель Верховного Совета
Чаптынов Валерий Иванович
Председатель Правительства Республики
Петров Владимир Иванович
5. От Республики Дагестан
Председатель Верховного Совета
Магомедов Магомедали Магомедович
Председатель Совета Министров
Мирзабеков Абдуразак Марданович
6. От Кабардино-Балкарской Республики
Председатель Верховного Совета
Кармоков Хачим Мухамедович
Президент Республики
Коков Валерий Мухамедович
Председатель Совета Министров
Черкесов Георгий Маштаевич
7. От Республики Калмыкия — Хальмг Танаг
Председатель Верховного Совета
Басанов Владимир Манцинович
Председатель Совета Министров
Михайлов Батыр Чимидович
8. От Карачаево-Черкесской Советской Социалистической Республики
Председатель Совета народных депутатов
Савельев Виктор Николаевич
Исполняющий обязанности Главы администрации
Хубиев Владимир Исламович
9. От Республики Карелия
Председатель Верховного Совета
Степанов Виктор Николаевич
Председатель Совета Министров
Блинников Сергей Петрович
10. От Коми Советской Социалистической Республики
Председатель Верховного Совета
Спиридонов Юрий Алексеевич
Председатель Совета Министров
Худяев Вячеслав Иванович
11. От Марийской Советской Социалистической Республики – Республики Марий Эл
Председатель Верховного Совета
Минаков Юрий Александрович
Президент Республики
Зотин Владислав Максимович
12. От Мордовской Советской Социалистической Республики
Председатель Верховного Совета
Бирюков Николай Васильевич
Президент Республики
Гуслянников Василий Дмитриевич
13. От Северо-Осетинской Советской Социалистической Республики
Председатель Верховного Совета
Галазов Ахсарбек Хаджимурзаевич
Председатель Совета Министров
Хетагуров Сергей Валентинович
14. От Республики Саха (Якутия)
Председатель Верховного Совета
Иванов Климент Егорович
Президент Республики
Николаев Михаил Ефимович
15. От Республики Татарстан
16. От Республики Тува
Председатель Верховного Совета
Бичелдей Каадыр-оол Алексеевич
Президент Республики
Ооржак Шериг-оол Дизижикович
17. От Удмуртской Республики
Председатель Верховного Совета
Тубылов Валентин Кузьмич
Председатель Совета Министров
Миронов Николай Ефимович
18. От Республики Хакасия
Председатель Верховного Совета
Штыгашев Владимир Николаевич
Председатель Совета Министров
Смирнов Евгений Александрович
19. От Чувашской Республики — Чаваш Республики
Председатель Верховного Совета
Кубарев Эдуард Алексеевич
Председатель Совета Министров
Викторов Валерьян Николаевич
20. От Чечено-Ингушской Республики
21. От Российской Федерации
Председатель Верховного Совета Российской Федерации
Хасбулатов Руслан Имранович
Президент Российской Федерации
Ельцин Борис Николаевич
Будем жить в согласии
Как уже сообщалось, 31 марта в Георгиевском зале Кремля состоялось торжественное подписание Федеративного Договора, работа над которым продолжалась более полутора лет. Документ должен закрепить разграничение полномочий между федеральными органами и субъектами Российской Федерации – республиками, краями, автономными округами и областями.
В церемонии приняли участие Президент России и Председатель Верховного Совета Российской Федерации, полномочные делегации во главе с главами республик, руководителями Советов краев, автономных округов и областей.
На открытии церемонии выступил Б.Н. Ельцин.
От имени Республики Марий Эл Федеративный Договор подписали Минаков Ю.А. и Зотин В.М.
Едва на трапе самолета показались знакомые фигуры Президента Марийской ССР, председателя Верховного Совета, советника по правовой политике – заработали видеокамеры, защелкали фотоаппараты наших фоторепортеров. Что там ни говори,как ни иронизируй, но делегация Республики Марий Эл вернулась из Москвы, где участвовала в событии исторического масштаба – подписании Федеративного Договора. Несмотря на катаклизмы, происходящие ныне в стране, никто из нас не теряет надежды, что путь к согласию, к возрождению будет, наконец, найден,и, может быть, этот Договор станет первой ласточкой, пробивающей дорогу к свету.
Представители восемнадцати республик поставили свои подписи под документом, затем его подписали руководители краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга, автономий. Скрепили своими подписями Председатель Верховного Совета Российской Федерации Р.И. Хасбулатов и Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин.
Как документ, «определяющий судьбы наших пародов и нашего Отечества», охарактеризовал Договор Р.И. Хасбулатов, по его мнению, «он кладет начало гражданскому согласию в нашем обществе».
Не менее оптимистичны и прогнозы Б.Н. Ельцина, который считает, что реализация Договора должна «сделать счастливыми народы республик, краев, областей, всех регионов нашей России».
По мнению Ю.А. Минакова, окончательный вариант Договора претерпел изменения в лучшую сторону, он теперь дает республикам больше прав, в частности, в распоряжении собственностью, которая находится во владении народа, проживающего на территории республики. В основе его лежат разумный баланс интересов, четкое разграничение полномочий между субъектами федерации и центральной власти.
На вопрос журналистов о том, станет ли Договор, как и предполагалось, составной частью новой Конституции, члены делегации ответили, что это должен решить предстоящий съезд, но некоторые элементы Договора уже введены в проект новой Конституции России.
Встреча в аэропорту была недолгой, тем не менее она все-таки вселила надежду, что перелом к лучшему должен произойти.
«Марийская правда» № 66 (18722) от 2 апреля 1992 года
20 лет Федеративному договору
1991-1992 годы стали временем серьезных испытаний: сложная политическая ситуация, экономическая реформа, сопровождающаяся отпуском цен, возрастающая инфляция, «съевшая» сбережения граждан, экономика страны «трещала по швам», абсолютное большинство предприятий и хозяйств стали банкротами.
В этих сложнейших условиях свою значительную роль сыграло принятие судьбоносного для страны Федеративного Договора, над которым ответственно работал и Верховный Совет Марийской АССР XII созыва.
Торжественный акт скрепления подписями важного политического, документа проходил 31 марта 1992 года в Георгиевском зале Кремля в Москве.
В церемонии приняли участие Президент России и Председатель Верховного Совета Российской Федерации, полномочные делегации во главе с руководителями Советов и главами республик.
Называется этот документ – «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в Российской Федерации».
В его основу был заложен разумный баланс интересов, разграничение полномочий между субъектами Федераций и центральной властью.
«Мы, подписавшие Федеративный Договор, взяли на себя ответственность за судьбу России и подтвердили тогда волю народов сохранить ее единство, – вспоминает участник подписания Договора, в то время Председатель Верховного Совета Марийской ACCP Ю.А. Минаков. – Подписание Договора показало, что трудности переходного периода можно преодолеть только общими усилиями. Тем самым мы преодолели кризис в национально-государственном устройстве России, отвели угрозу ее распада, укрепили государственность державы».
Право
Иван ЛЕКСИН
договор о разграничении предметов ведения и полномочий: реальность или иллюзия?
Летом 2007 г. произошло с одной стороны — давно ожидавшееся, а с другой -представлявшееся весьма маловероятным событие — заключение первого после 1998 г. договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (этим субъектом стала Республика Татарстан). договор был одобрен Государственным советом Республики Татарстан 14 июня 2007 г., подписан в г. Москве президентом РФ и президентом Республики Татарстан 26 июня 2007 г. и введен в действие федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»1.
Напомним, что заключение «иных2 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий» предусмотрено в ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. Первым таким документом стал договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г.3 Всего в 1994—1998 гг. было заключено 42 договора о разграничении компетенции, в которых участвовало 46 субъектов Российской Федерации. Последний из этих договоров был заключен 16 июня 1998 г. с органами государственной власти города федерального значения — Москвы.
Большинство договоров, заключенных в 1994—1998 гг., утратило силу посредством заключения договоров о прекращении их действия. Остальные договоры (в том числе с органами государственной власти Татарстана и Москвы) утратили силу в июле 2005 г. в соответствии со ст. 5 федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Попытка урегулировать порядок заключения договоров была впервые предпринята в Положении о Комиссии при президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. № 1499. В 1996— 1999 гг. этот порядок определялся в Положении о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между
1 СЗ РФ. 2007, № 31, ст. 3996
2 Иных по отношению к федеративному договору.
3 Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 1994, № 6
ЛЕКСИН Иван
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации от 12 марта 1996 г., затем — в федеральном законе от 24 июня 1999 г. (20.05.2002 в закон были внесены изменения) № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а с 2003 г. — федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в настоящее время действует в ред. от 21.07.2007) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, на основании федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не было заключено ни одного договора, а договор 2007 г. является первым и на данный момент единственным договором, заключенным в порядке, предусмотренным федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и вообще первым и единственным договором, заключенным в соответствии с установленной в федеральном законе процедурой.
Существующий порядок заключения «федерально-региональных» договоров был установлен после заявления президента РФ о необходимости заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Чеченской республики, который бы предоставил последней широкую автономию и «позволил республике развиваться полнокровно, эффективно, позволил бы обеспечить интересы жителей республики». Однако
это заявление так и осталось нереализо-ванным1.
В соответствии с п. 3 ст. 26.7 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подготовка проекта договора осуществляется федеральными органами государственной власти и исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации. Порядок такой подготовки определяется соответственно президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Согласованный проект договора согласно п. 4 ст. 26.7 названного федерального закона вначале представляется для одобрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации названным должностным лицом субъекта Федерации. Решение об одобрении или отклонении принимается в форме постановления большинством голосов от установленного числа депутатов указанного органа. О результатах рассмотрения проекта договора названное должностное лицо субъекта Федерации сообщает президенту РФ. В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный проект договора или отклонения его отдельных положений проект договора подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в указанном порядке. договор подписывается президентом РФ и названным должностным лицом субъекта Федерации, после чего президент РФ в течение десяти дней вносит в Государственную думу проект федерального закона об утверждении договора. Согласно п. 9 ст. 26.7 названного федерального закона договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении, если этим федеральным законом не установлено иное.
1 В соответствии с п. 3 распоряжения президента РФ от 7 мая 2003 г. № 228-рп «Об образовании рабочей группы по проекту договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской республики» (СЗ РФ, 2003, № 19, ст. 1832) предложения по проекту договора должны были быть представлены еще до 1 октября 2003 г.
Необходимо подчеркнуть, что названный федеральный закон не предусматривает принятия субъектом Федерации зако -на о договоре о разграничении предметов ведения и полномочий. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации лишь одобряет проект договора до его подписания уполномоченными лицами, а не утверждает и не ратифицирует договор. Это обстоятельство определяется единством Российской Федерации и единством правовой системы Российской Федерации. Последовательное утверждение (ратификация) договора обеими сторонами договора означало бы возможность принятия решения, распространяющегося на конкретную территорию, по одному и тому же поводу двумя различными субъектами права независимо друг от друга, то есть противоречило бы принципу суверенитета федеративного государства. Принятие закона субъекта Федерации о договоре в принципе можно рассматривать как допустимую инициативу. Однако данная инициатива не может иметь юридического значения и не может влиять на уровень юридической силы договора.
Требования к содержанию договоров о разграничении предметов ведения и полномочий установлены в п. 1 ст. 26.7 названного федерального закона. Согласно ему в договоре о разграничении предметов ведения и полномочий «устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора».
Однако ряд важных вопросов, касающихся содержания договоров, остался нерешенным.
Во-первых, реализация принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации не оставляет места для договорного разграничения предме-
тов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Данная позиция фактически подтверждена в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Положения ст. 26.7 последнего (специально посвященной рассматриваемым договорам) вообще не содержит упоминания о предметах ведения. Согласно названной статье в документах, имеющих форму договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, устанавливается лишь разграничение полномочий, хотя в п. 5 ст. 1 названного федерального закона (озаглавленной как «Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации») воспроизводится положение ч. 3 ст. 11 Конституции РФ: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий…» Однако на практике на основе названного федерального закона договорами могут разграничиваться только полномочия, но не предметы ведения.
В договоре должен устанавливаться перечень полномочий, «разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации». Но поскольку полномочия федерального собрания по осуществлению законотворческой деятельности установлены Конституцией Российской Федерации, а не федеральными законами, федеральная законодательная компетенция не может являться предметом договора. Следовательно, теоретически в договоре могут определяться полномочия только президента РФ и органов исполнительной власти. При этом следует учитывать следующие обстоятельства:
— так как основные полномочия президента РФ изначально закреплены в Конституции РФ, их перераспределение
не может быть предметом договора даже в том случае, если они перечисляются либо конкретизируются в федеральных законах (тем более что такая конкретизация, как правило, осуществляется применительно к отдельным предметам ведения Российской Федерации, установленным в Конституции РФ либо применительно к руководству конкретными органами власти);
— то же относится к полномочиям правительства РФ, установленным в Конституции РФ и в федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (действует в ред. от 02.03.2007) № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации»;
— большинство федеральных законов по предметам совместного ведения, в которых говорится о компетенции президента РФ и правительства РФ, перечисляют не их полномочия, а органы государственной власти, которые отвечают за данную сферу деятельности, упоминая среди них президента РФ, правительство РФ, иные федеральные органы государственной власти, а также региональные органы государственной власти;
— ряд полномочий президента РФ и правительства РФ, установленных федеральными законами, по своим объективным характеристикам не может быть осуществлен в отдельном субъекте Федерации, либо с достаточно степенью очевидности относится к исключительной компетенции федерального уровня государственной власти и потому не может быть передан субъектам Федерации.
Итак, предметом договора может быть ничтожно малая часть полномочий президента РФ и правительства РФ, установленных в федеральных законах. Причем даже в этой части вопросы, касающиеся разграничения компетенции, как правило, могут быть урегулированы не договором, а актами президента РФ и правительства РФ. Вопросы же компетенции отраслевых (функциональных) органов исполнительной власти целесообразнее урегулировать не договорами, а соглашениями, предусмотренными в ст. 78 Конституции РФ. При этом нужно принять во внимание, что согласно п. 10 ст. 26.7 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» срок действия договора не может превышать десять лет, в то время как для соглашения предел срока действия законом не предусмотрен.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Из сказанного очевидно, что по сути заключение договора (если таковое будет осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и названным Федеральным законом) лишено практической целесообразности и может диктоваться лишь политическими целями.
Рассмотрим содержание заключенного в 2007 г. договора с точки зрения соответствия перечисленным требованиям. Ст. 1 договора гласит: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществляется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан1 и настоящим договором». Данное положение отчасти дублирует положение ч. 3 ст. 11 Конституции («разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»), отчасти противоречит ему. Весьма сомнительно, чтобы разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации может осуществляться в конституции последнего.
Ст. 2 договора в основном дублирует или конкретизирует положения Конституции Российской Федерации, названного федерального закона, федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». В наибольшей мере назначению договора соответствует положение ч. 3 названной статьи: «Республика Татарстан… заключает соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и осуществляет такие связи с органами государственной власти иностранных государств по
1 Здесь и далее курсив в цитатах мой. — И. Л.
согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации в порядке, установленном правительством Российской Федерации» (в общем случае согласно ст. 1 и 8 названного федерального закона от 4 января 1999 г. субъекты Федерации могут осуществлять связи с органами государственной власти иностранных государств с согласия правительства Российской Федерации).
Не вполне ясно назначение ч. 4 ст. 2 договора («Республика Татарстан по согласованию с правительством Российской Федерации оказывает государственную поддержку и содействие соотечественникам в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка»). Данное положение не расширяет, а ограничивает полномочия органов государственной власти республики: в соответствии со ст. 17 федерального закона 24 мая 1999 г. (действует в ред. от 18.07.2006) № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»1 для осуществления названных действий согласование с правительством Российской Федерации не требуется.
Не более логичен комментарий к приведенному положению, содержащийся в пояснительной записке к проекту федерального закона об утверждении договора: «Установлено право органов государственной власти республики Татарстан оказывать по согласованию с правительством Российской Федерации государственную поддержку и содействие соотечественникам». Очевидно, что ч. 4 ст. 2 договора не содержит указаний ни на органы государственной власти, ни на то, что оказание ими поддержки и содействия соотечественникам является для них лишь правом.
Еще одно положение, выходящее за пределы «общефедерального» законодательного регулирования, содержится во втором абзаце ч. 5 названной статьи: «Для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, вносимых в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение
1 СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670, 2002. № 22. Ст. 2031, 2004. № 35. Ст. 3607, 2006. № 1. Ст. 10, № 31 (1 ч.). Ст. 3420
государственными языками Республики Татарстан». Однако данная норма, очевидно, имеет весьма косвенное отношение к разграничению компетенции, которому должен быть посвящен договор.
Еще менее соответствует предназначению договора формулировка ст. 3: «граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан». Во-первых, данное положение устанавливает не полномочия органов государственной власти, а право граждан. Во-вторых, данное право даже не предполагает предоставление дополнительного полномочия органам государственной власти ни Российской Федерации, ни Республики Татарстан: вряд ли можно утверждать, что из-за выдачи органами внутренних дел паспортов со вкладышами изменится разграничение компетенции между уровнями власти. В-третьих, возможность изготовления упомянутых вкладышей предусмотрена в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденном постановлением правительства от 8 июля 1997 г. № 828 (в настоящее время действует в ред. от 20.12.2006)2.
Не менее странно присутствие в пояснительной записке к проекту федерального закона об утверждении договора следующих слов: «Установлено право органов государственной власти Республики Татарстан. выдавать гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Республики Татарстан, общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан (статья 3)». В названной статье вообще не упоминаются органы государственной власти Республики Татарстан, а квалификация выдачи паспортов как права по меньшей мере некорректна.
2 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444, 1998. № 1. Ст. 1, 2004. № 25. Ст. 2478, № 45. Ст. 4376, 2005. № 23. Ст. 2197, 2007. № 6. Ст. 680, № 10. Ст. 1147.
Не подпадает под установление полномочий органов государственной власти, «разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации», и положение ст. 4 договора («Органы государственной власти Республики Татарстан имеют соответствующее представительство при президенте Российской Федерации в г. Москве»).
Таким образом созданный документ можно считать очередным примером «дублирующего» нормотворчества, пренебрежения законодательными требованиями и несоблюдения правил юридической техники. В нарушение предписаний федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и вопреки своему названию договор не содержит перечня полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Строго говоря, договор не устанавливает ни одного такого полномочия. Соответственно договор не определяет условия и порядок осуществления этих полномочий. договор также не содержит положений, в которых было бы сформулировано хоть одно конкретное право и конкретная обязанность той или иной стороны договора. Договор не устанавливает ни порядок продления срока своего действия, ни основания и порядок досрочного расторжения договора, отсылая вместо этого к федеральному законодательству («порядок продления действия настоящего договора, а также порядок и основания досрочного прекращения его действия (расторжения) определяются федеральным законом»).
Единственное законодательное требование к содержанию договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, которое полностью соблюдено в рассматриваемом договоре, — это установление срока его действия (согласно ч. 1 ст. 5 договора он составляет десять лет со дня вступления его в силу), что, очевидно, служит слабым утешением.
Любопытно, что договор был заключен «со второй попытки». В первый раз договор был одобрен Государственным советом Республики Татарстан 28 октября 2005 г. и подписан президентом РФ и президентом Республики Татарстан 4 ноября 2006 г. Однако проект федерального закона № 357306-4 об утверждении договора в этой редакции был отклонен Советом Федерации.
Как ни странно, в нынешней редакции договор почти не отличается от варианта 2005—2006 гг. Произведенные корректировки сводятся к двум позициям.
Сначала была несколько изменена преамбула (в ней теперь указывается, что органы государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан действуют в соответствии не только с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан, но и с федеральными законами и законами Республики Татарстан). Затем из ст. 2 договора было исключено дублировавшее ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации положение о том, что статус Республики Татарстан определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан.
В остальном текст договора остался прежним, хотя в заключениях комитетов Государственной думы и Совета Федерации, правового управления аппарата Совета Федерации отмечались и некоторые другие его недостатки.
Рассмотренные обстоятельства приводят к следующим умозаключениям.
Во-первых, пренебрежение юридической техникой по-прежнему остается весьма актуальной проблемой отечественного правотворчества.
Во-вторых, заключенный договор содержит заведомо «неработающие» положения (воспроизводящие или изменяющие формулировки Конституции РФ).
В-третьих, договор является весьма слабым «ограничителем» действия федеральных законов. По объему это очень скромный документ, по своему содержанию он не идет ни в какое сравнение с прежним договором Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г.
В-четвертых, договор вообще почти не содержит положений, имеющих юридического значения.
В-пятых, вопреки своему прямому назначению и названию договор по сути не является договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Те немногие его положения, которые имеют самостоятельное юридическое значение, не изменяют разграничения полномочий, установленных федеральными законами и законами Республики Татарстан.
В-шестых, для Республики Татарстан новый договор, видимо, имеет существенное политическое значение, отчасти удовлетворяя ее претензии на особые в сравнении с другими регионами отношения с федеральными органами государственной власти.
В-седьмых, необходимо отметить, безусловно, положительное свойство договора: заключен он был в соответствии с процедурой, предусмотренной федеральным законодательством.
С пониманием относясь к опасениям федеральных политиков в отношении договоров о разграничении компетенции, тем не менее хотелось бы выразить пожелание, чтобы такие договоры, если
они будут появляться в дальнейшем, были не бутафорией, а имели хоть какое-то практическое значение, коль скоро они задуманы как юридические документы (причем согласно п. 9 ст. ст. 26.7 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» имеющие силу федерального закона). К сожалению, в нашей стране форме по-прежнему придается излишнее значение. Как представляется, виновны в этом и политики, и средства массовой информации, и исследователи, а для изменения ситуации требуется прежде всего спокойное отношение к институту конституционно-правового договора. В этом случае с одной стороны — возможно, постепенно прекратится стремление некоторых субъектов Федерации к заключению договора ради договора, а с другой стороны — возможно, другие регионы смогут предложить поле для его практического, непо-литизированного применения.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.