Куперс

Обособленность и свобода рыночных агентов реализуется в их экономических правах и, прежде всего, в правах собственности, зафиксированных в юридических нормах. Права собственности создают стимулы для совершения рыночных операций. Рынки могут существовать только для ресурсов и продуктов, права собственности на которых могут легко устанавливаться, реализоваться и передаваться. Приобретение этих прав через рыночные обмены побуждает совершать покупки, это также относится и к продавцам. Именно собственник, вступая в рыночные отношения, определяет, как и на каких условиях экономическое благо будет передано другому лицу, т. е. что является объектом передачи: право пользования, владения, распоряжения, управления и т. д.

Правительство устанавливает права собственности и использует силу для их обеспечения, оно может изменять права и ограничивать их использование.

Экономическая теория прав собственности наиболее тщательно разработана в современном направлении экономического анализа, получившего название институцианализм. У истоков теории прав собственности стояли два известных американских экономиста – Р. Коуз и А. Алчиан, их идеи были восприняты и другими экономистами.

Экономическая трактовка собственности и ее использование в качестве методологической и общетеоретической основы экономического анализа включает следующий момент. Авторы используют термин «право собственности» и полагают, что не ресурс сам по себе является собственностью, а «пучок или доля прав по использованию ресурса», иными словами, собственность можно рассматривать как совокупность отношений по поводу ресурса. Структура прав включает 11 элементов:

1) право владения, т. е. право исключительного контроля над благами;

2) право использования, т. е. право применения полученных свойств благ для себя;

3) право управления, т. е. право решать кто и как будет обеспечивать использования благ;

4) право на доход, т. е. право обладать результатами от использования благ;

5) право суверена, т. е. право на отчуждение, потребление или уничтожение блага;

6) право на безопасность, т. е. право на защиту от экспроприации благ и от вреда со стороны внешней среды;

7) право на передачу благ в наследство;

8) право на бессрочность обладания благом;

9) запрет на использование благ способом, наносящим вред внешней среде;

10) право на ответственность в виде взыскания, т. е. возможность взыскания блага в уплату долга;

11) право на остаточный характер, т. е. право на существование процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных правомочий.

Собственность понимается как санкционированные обществом отношения между людьми, которые возникают в связи с использованием благ. Эти отношения регламентируются нормами поведения, которые любое лицо должно соблюдать в своих взаимодействиях с другими людьми или нести издержки из-за их несоблюдения. Иными словами, права собственности есть не что иное, как определенные «правила игры», принятые в обществе. «Права собственности, – пишет Пол Хейне, – это права контролировать использование определенных ресурсов и распределять возникающие при этом затраты и выгоды. Именно право собственности – или то , что, по мнению людей, является соответствующими правилами игры, – определяет, каким именно образом в обществе осуществляются процессы предложения и спроса».

Феномен собственности выводится из относительной редкости, или ограниченности ресурсов, центральным моментом отношений собственности становится их исключающий характер. Отношения собственности – это система исключений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Ресурсы, доступ к которым не ограничен, не являются объектами собственности и по поводу их использования не возникают экономические отношения.

Право частной собственности означает, что отдельное физическое или юридическое лицо обладает всем «пучком» прав или его отдельными структурными элементами. Комбинации этих прав могут быть весьма разнообразными, поэтому можно говорить о разнообразии форм частной собственности. «Пучком» прав или его компонентами может обладать и государство.

Цель четкой спецификации прав собственности, т. е. их четкой определенности, состоит в том, чтобы создать условия для приобретения прав теми, кто ценит их выше, кто способен извлечь из них большую пользу. Тем самым обеспечивается эффективное распределение ресурсов, поскольку в ходе обмена они перемещаются от лиц, использующих их менее производительно к экономическим агентам, применяющих их более эффективно.

Передача прав собственности полностью или частично сопровождает заключение договоров купли-продажи, франчайзинга, факторинга, лизинга и др. В процессе передачи прав регулируются и согласовываются обязанности сторон по срокам, оплате, условиям поставки, страхованию риска и др.

В рыночной экономике выделяются две основные формы собственности: частная и государственная, они имеют несколько разновидностей. Частная собственность делится на индивидуальную и корпоративную. К первой относятся мелкие фирмы одного или нескольких владельцев и имущественные объекты отдельных предпринимателей, работающих по разрешению без образования юридического лица, т. е. имеющих патенты и лицензии.

Объектом корпоративной собственности является имущество акционерных обществ и общество с ограниченной ответственностью.

Государственная собственность имеет место в отраслях социальной инфраструктуры (сфера образования, здравоохранения, коммунальное хозяйство), отраслях жизнеобеспечения (водоснабжения, транспорт, энергетика), в низкорентабельных отраслях, не представляющих интерес для частного бизнеса, но необходимых для экономики в целом, а также в сфере природных ресурсов. Акционерное предприятие называется государственным, если государство владеет контрольным пакетом акций. Юридическим собственником государственного предприятия может выступать субъект федерации. Фирмы и учреждения, в которых государство участвует на уровне ниже блокирующего меньшинства, можно назвать смешанными. Муниципальная собственность представлена объектами городского имущества, общин и т. п.

Для нормального хода рыночных операций крайне необходима эффективная система защиты прав собственности акционеров, партнеров, владельцев ценных бумаг, потребителей, а также соблюдение контрактных обязательств. Рыночная система применяет публично-правой инфорсмент, т. е. принудительное применение права (закона) или принуждение к выполнению требований, а также систему частного инфорсмента, т. е. службы безопасности крупных корпораций, частные охранные агентства, саморегулирующиеся организации в различных сферах профессиональной деятельности.

Несовершенный инфорсмент прав собственности в России препятствует формированию эффективной системы корпоративного управления. Многочисленные полулегальные, слабо поддающиеся контролю возможности направления потока чистых доходов по «отводному” каналу и прямое расхищение имущества компании связаны с поиском частных выгод «окопавшими” инсайдерами (контролирующими собственниками). Складывавшаяся в переходной экономике система обеспечивает слабую защиту позиций миноритарных и внешних собственников (аутсайдеров).

Несовершенная система инфорсмента имущественных прав оставляет «лазейку” для передела собственности и контроля на основе широкого набора манипуляций. Наибольшие темпы накопления, как правило, имеют компании, приспособившиеся к уводу активов и экспроприации обрекаемых на банкротство финансовых учреждений.

Огромные трудности, мешающие формированию благоприятного инвестиционного климата, создает и непрозрачность складывающихся отношений собственности. Например, скрытые связи в рамках бизнес-групп между промышленными предприятиями и банками, могут привести к экспроприации акционеров и вкладчиков банка вследствие вывода средств из банка в виде льготных ссуд, покупки неликвидных ценных бумаг и т. д., при этом резко увеличиваются инвестиционные риски.

Комплексное развитие системы инфорсмента в России предполагает дальнейшее совершенствование правовых норм, развитие судебного регулирования (включая качество решений суда и установление им материальных санкций за невыполнение контрактных обязательств), формирование новых судебно–правовых учреждений (третейские суды и др.), развитие профессиональных ассоциаций (саморегулирующихся организаций), обеспечивающих реализацию этих норм. Важнейшей задачей последних должно быть также формирование в деловой среде культуры контракта. В одном из обследований 90-х годов немецким и итальянским предпринимателями был задан вопрос: насколько часто они прибегают к действиям, направленным против потребителей или поставщиков продукции и означающих нарушение условий контракта. 95% немецких и почти 80% итальянских предпринимателей ответили, что это маловероятно или очень маловероятно.

30 декабря 2001 года был принят Кодекс РФ об административных правонарушениях, в котором, в частности, предусмотрены следующие новации: регулирование ответственности за нарушение прав собственности, пользование недрами без лицензии, и др.; штрафы за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок; система штрафов за нарушение прав инвесторов на рынке ценных бумаг.

Оптимизация деловых процессов, нашедшая отражение в административном регламенте, является основанием для корректировки должностных регламентов соответствующих служащих и регламентов структурных подразделений органа. Типовые (примерные) должностные регламенты утверждаются соответствующими органами по управлению государственной службой, а до образования таковых данную функцию временно выполняют существующие органы государственной власти федерального уровня, а также на уровне субъектов.

Составление и наличие типовых должностных регламентов применительно к группам должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности) не исключает разработки конкретных регламентов по имеющимся в наличии должностям на основе и с учетом типовых разработок.

Конкретные должностные регламенты разрабатываются, таким образом, применительно к действующим должностям гражданской службы для непосредственного определения содержания деятельности, обязанностей, прав, ответственности и др. положений.

В процессе практической деятельности гражданские служащие должны самостоятельно отслеживать соответствие норм регламента исполняемым обязанностям, правам и иным конкретным действиям. При выявлении расхождений ставить вопрос о внесении соответствующих изменений в существующие регламенты. Такая мера позволяет дополнить контроль «сверху» за содержанием регламентов контролем «снизу».

В целом, можно считать должностной регламент расширенной должностной инструкцией гражданского служащего. При этом должностной регламент отражает взаимосвязи различных направлений кадровой политики с процедурами и фактическим управлением эффективностью труда, что позволяет дать оценку конкретно выполненной работы относительно применяемых показателей — «оценочному коэффициенту».

В ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе» содержатся положения, которые должны быть отражены в должностном регламенте:

• — квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
• — должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

перечень вопросов, но которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

• — перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
• — сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
• — порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Перечисленные позиции представляют собой набор обязательных разделов должностного регламента. При условии подробного и точного составления этих разделов содержащиеся в них нормы будут наиболее полно отражать порядок организации и содержание управленческой деятельности сотрудников государственной гражданской службы, конкретно определять, каким образом то или иное должностное лицо обязано и может действовать, что является основанием для оценки деятельности гражданского служащего, в том числе для привлечения к ответственности либо для поощрения.

Поскольку должностной регламент — это составная часть административного регламента, он вступает в силу после утверждения административного регламента соответствующего государственного органа. Вместе с тем должностной регламент является приложением к служебному контракту и, согласно Указу Президента РФ от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации», подлежит утверждению в 3-месячный срок.

Должностной регламент является одним из ключевых механизмов управления деятельностью государственных служащих и средством повышения ее эффективности, поскольку он непосредствен но влияет не только на прохождение государственной гражданской службы, но и на поступление на службу, на замещение конкретной должности.

Модернизация исполнения государственных функций предполагает разработку электронных административных регламентов, т.е. создания административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента.

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

технически обеспечивать эффективное выполнение функции государственного органа;

• — обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;
• — использовать минимальные ресурсные затраты, включая кадровые;
• — четко определять критерии выбора вариантов решения.

Электронный административный регламент позволяет указывать должностным лицам, ответственным за осуществление публичных функций, на подлежащие совершению ими действия (варианты действий) и подлежащие принятию ими решения (варианты решений), на условия, порядок и иные элементы регулирования осуществления указанных действий и принятия соответствующих решений, а также позволяющих контролировать соблюдение последовательности и содержание действий и решений, необходимых для осуществления функций.

Применение информационно-коммуникационных технологий позволяет перейти к реализации подхода: «менеджмент модели» вместо «менеджмента документов», при котором создается не система взаимосвязанных документов, а единая информационная модель организации, которая и будет порождать требуемые документы». Модель, так же как и документы, нуждается в регулярной актуализации — но делать это существенно проще. Следовательно, регламенты будут поддерживаться в актуальном состоянии и служить руководством по качественной реализации процессов.

Таким образом, электронные административные регламенты определяют электронный формат публичной деятельности и составляют основу функционирования единой электронной сети государственных органов страны по выполнению возложенных на них функций.

Качество административного регламента определяется исходя из соответствия регламента своему назначению и требованиям, а также эффективности работы регламента.

Эффективность административного регламента должна выражаться в эффективности регламентации административной процедуры. Под эффективностью в данном случае понимается соответствие между исходным состоянием регулируемых отношений, результирующем состоянием и целью, поставленной законодателем.

Поскольку в административном регламенте не должно содержаться открытых перечней и отсылочных норм, необходима постоянная корректировка текстов регламентов и внесение изменений. Для выявления таких изменений необходим механизм мониторинга реализации регламента.

Мониторинг применения административных регламентов деятельности ОИВ следует понимать как постоянное, специально организованное систематическое сопоставление нормативно предписанной, закрепленной в административном регламенте последовательности административных процедур и административных действий и наблюдаемой в действительности практики реализации управленческой деятельности.

Предметом мониторинга административных регламентов является анализ соответствия управленческих процессов, протекающих в ОИВ после принятия административных регламентов, требованиям этих регламентов.

Объектами сбора информации является ОИВ (их территориальные подразделения, отделы), исполняющие административные регламенты. В частности, объектами сбора информации являются документы, сопровождающие деятельность ОИВ. Сбор информации об эффективности применения административных регламентов исполнения государственных функций предполагает проведение анализа административных процессов в различные периоды после принятия административных регламентов.

Для признания результатов мониторинга достаточно объективными и заслуживающими доверия общепринятыми и практически обязательными являются следующие требования. Для того чтобы управленческая работа упростилась и стала более оперативной и открытой благодаря принятию административных регламентов, необходимо наличие двух условий. Во-первых, все государственные служащие должны не только хорошо знать, но и придерживаться административных регламентов. Отступления от регламента надо рассматривать как служебные и иные проступки, влекущие применение мер ответственности. Персональная ответственность государственных служащих за несоблюдение требований, установленных административным регламентом по каждому действию при исполнении государственных функции или предоставлении государственных услуг, должна быть закреплена в должностном регламенте. Во-вторых, регламенты должны быть общедоступны, чтобы граждане имели возможность требовать от чиновников тех действий и решений, которые им предписаны.