Куперс

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

УДК 342

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» И ДРУГИЕ НОРМАТИВНЫЕ

ПРАВОВЫЕ АКТЫ

А.В. Червяковский*

В статье анализируется место федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в системе федерального информационного законодательства. Автор приходит к выводу, что закон носит бланкетный характер и не может рассматриваться как сводный акт, определяющий общий порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: доступ к информации; информационное право; федеральное законодательство.

FEDERAL LAW «ON ACCESS TO INFORMATION ON THE ACTIVITIES OF THE STATE AND LOCAL GOVERNMENT»

AND OTHER LEGAL INSTRUMENTS

A.V. Cherviakovsky

С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон). О достоинствах и недостатках Закона уже имеется ряд публикаций, уже подготовлены и увидели свет несколько комментариев закона. В данной работе хотелось обратить внимание читателей на некоторые особенности, которые определяют место Закона в системе действующего российского федерального законодательства. Это проблема заслуживает внимания, еще и потому, что в настоящее время множество законов и подзаконных актов определяют правовой режим информационных ресурсов.

В Законе имеются прямые отсылки на следующие федеральные законы: Конституцию Рос-

сийской Федерации, Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации

о деятельности судов в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации в рассматриваемом законе упоминается несколько раз. В основном законе государства закреплено право на доступ к информации, в том числе на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ст. 29).

Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информа-

* Червяковский Александр Владимирович, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат юридических наук. E-mail: chervaleksandr@yandex.ru

ции о деятельности судов в Российской Федерации», как мы видим, подписан Президентом немного ранее, вступил в силу с 1 июля 2010 г На этот Федеральный закон в Законе имеется больше всего ссылок (ч. 1 ст. 3,ч.2. ст. 7, ч. 3 ст. 9, ч. 4 ст. 14, ч. 2 ст. 20), тем самым законодатель стремится разделить сферу регулирования общественных отношений между нормами права, закрепленными в указанных законах.

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» упоминается в ч. 3 ст. 24 анализируемого закона, в которой устанавливается обязанность органов прокуратуры осуществлять надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами требований закона.

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» является действующим законом. Напомним, он в 2006 г. заменил ранее действовавший закон Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». На Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» отсутствуют прямые отсылки в тексте анализируемого закона. В тоже время федеральный закон об информации является базовым в информационном законодательстве. В качестве примера сходных (повторяющихся) положений законов можно указать, что закон об информации (ст. 3) одним из принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называет открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. В п. 1 ст. 4, устанавливающей основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, повторяется фактически тот же принцип.

В то же время необходимо, конечно же, отметить, что анализируемый Закон конкретизирует и дополняет положения закона об информации применительно к регулированию отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о

деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В ст. 1 Закона указываются основные используемые понятия, в частности, впервые законодательно закреплено, что следует понимать под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и под официальным сайтом данных органов. К достоинствам анализируемого Закона следует отнести, что впервые на уровне закона-прописаны достаточно четко и подробно способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В Законе подробно раскрываются способы размещения информации о своей деятельности в сети Интернет и предоставления пользователям информации по их запросу.

Положения Закона не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные с особенностями предоставления отдельных видов информации. Так, в ч. 5 ст. 2 Закона указано, что его действия не распространяются, в частности, на «отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления». В настоящее время действует Федеральный закон «О персональных данных». Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» обязывает органы государства и местного самоуправления создавать такие сайты, на которых органы размещают разнообразные сведения, в т.ч. содержащие персональные данные граждан. Согласно п. 10 ст. 3, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» установлено обязательное для соблюдения оператором или иным получившим доступ к персональным данным лицом требование не допускать их распространения без согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания (конфиденциальность персональных данных).

Действия Закона распространяются на отношения, связанные с предоставлением государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации,

шшдшаашй

в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации (ч. 4 ст. 2). В самом Законе средства массовой информации упоминаются только в нескольких статьях. Так, обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации называется одним из способов доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 6 Закона). На государственный орган и орган местного самоуправления возлагается обязанность размещать в сети Интернет сведения о средствах массовой информации, учрежденных государственным органом, органом местного самоуправления (п. ж ч.

1 ст. 13). Ч. 3 ст. 19 Закона предусматривает, что при запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, опубликованной в средствах массовой информации, в ответе на запрос государственный орган, орган местного самоуправления могут ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация.

Положения ст. 12 Закона посвящены опубликованию государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации. Данная статья Закона состоит из трех частей, и все части этой статьи носят бланкетный характер. В настоящее время порядок опубликования нормативных правовых актов и иной официальной информации, взаимодействия государственных органов и средств массовой информации регламентируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Федеральным законом от 13 января 1995 г № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Законом РФ 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» и другими нормативными правовыми актами.

Часть 3 ст. 17 Закона, посвященная ознакомлению пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся

в библиотечных и архивных фондах, также носит бланкетный характер. Речь идет о том, что данные отношения регламентируются нормами права, закрепленными в следующих федеральных законах: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Информирование потребителей информации также осуществляется в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В соответствии со ст. 5 Закона, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. В России действует более десятка нормативных правовых актов, определяющих особые режимы обращения с информацией ограниченного доступа. Отсутствуют законодательные основы, определяющие порядок обращения государственных органов с информацией, составляющей служебную тайну. Актом, регулирующим порядок обращения с информацией, составляющей служебную тайну, является Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства России от 3 ноября 1994 г. № 1233. Однако, четкого критерия отнесения сведений к «служебной информации ограниченного распространения» или перечень такой информации в Положении отсутствует .

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются во исполнение закона. В анализируемом Законе указывается, что нормы, предусматривающие особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащиеся в подзаконных нормативных актах, изданных в соответствии иными законами, имеют приоритет над нормами, содержащимися в анализируемом законе (ч.ч. 2, 3 ст. 2 Закона).

Закон предполагает принятие конкретизирующих его подзаконных нормативных актов. От них, полагаем, будет во многом зависеть эффек-

тивность действия закона. Ч. 4 ст. 10 Закона предусматривает, что требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 г. № 514 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации» Минэкономразвития России наделено полномочием по утверждению требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти.

Ч. 1 ст. 22 Закона указывает, что Правительство России устанавливает порядок взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством России объем информации, предоставляемой на бесплатной основе.

Право утверждения перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в Интернете, делегировано самим государственным органам и органам местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 13 Закона состав информации, размещаемой государственными органами, органами местного самоуправления в сети Интернет, определяется соответствующими перечнями информации о деятельности указанных органов, предусмотренными ст. 14 Закона. Данная статья указывает, что эти перечни утверждаются подзаконными нормативными правовыми актами. Тем самым получается, что Закон исходит из того, что право на доступ к информации гарантируется федеральным законом только в той части, в которой этот доступ не запрещен подзаконными актами.

Постановление Правительства от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» признало утратившим силу ранее действовавшее постановление Правительства России от 12 февраля 2003 г. № 98. Новым постановлени-

ем утверждены перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет, перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Устанавливаются сроки, в течение которых информация должна будет размещена в сети Интернет. Также утверждены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет. На Министерство экономического развития РФ возложена обязанность предоставлять Правительству РФ ежегодно доклад об исполнении данного постановления федеральными органами исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. № 713 внесены ряд изменений в постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». В частности, эти изменения устанавливают порядок размещения на официальном сайте Правительства РФ сведений о вопросах и материалах, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ обеспечивает публикацию на официальном сайте вопросов, материалов, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства РФ, а также информацию о принятых на заседаниях решениях. Правительство РФ в пределах своих полномочий обеспечивает также доступ к информации справочного и (или) содержательного характера о деятельности Правительства РФ, в том числе размещая указанную информацию на своем официальном сайте. Информация по запросам предоставляется в устной и (или) документарной формах, в том числе в виде электронного документа. Информация о деятельности Правительства РФ размещается на его официальном сайте.

Постановлением Правительства РФ от 16 ноября 2009 г. № 936 внесены изменения в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, посвященные, прежде всего порядку обеспечения доступа к информации о деятельности фе-

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

дерального органа исполнительной власти (его территориального органа).

Таким образом, многие положения Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», носят бланкетный характер. Они конкретизируются в статьях различных законов и подзаконных нормативных актов. Большой объем нормативных актов может затруднить реализацию Закона.

Говорить о том, что данный Закон стал законом, определяющим в целом общий порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не приходится. Государственные органы обладают огромным объемом разнообразной информации. Особенности распространения данной информации в различных сферах предопределяет различные способы нормативного регулирования доступа к данной информации. Этим во многом обусловлено то, что в законе предусмотрен приоритет специальных законов и иных нормативных

Литература

актов, регламентирующих особенности предоставления отдельных видов информации.

Урегулировать особенности предоставления всего объема информации, находящейся в органах государственной власти и органов местного самоуправления — достаточно сложная задача, и в настоящее время вряд ли выполнимая. Тем не менее, на наш взгляд, следует поддержать предложения ученых-юристов, высказывающих предложение о принятии консолидированного закона о доступе к информации. Представляется, целесообразным поддержать предложения ряда ученых о принятии федеральных законов «О служебной тайне», «О праве на информацию».

Бланкетный характер норм, содержащихся в Законе, на наш взгляд, во многом будет способствовать наряду с другими факторами торможению процесса реализации положений Закона. Вызывают опасения и допускаемым уровень свободы усмотрения органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регламентации доступа граждан к имеющейся у этих органов официальной информации.

2. Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 14. — С. 20-23.