Куперс

Бухучет и анализ

Основной целевой фонд денежных средств государства

Целевые денежные фонды

Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому, как правило, некоторые программы, особенно требующие капитальных расходов, не получают достаточного финансового обеспечения, что не соответствует интересам общества и государства. Поэтому для финансирования отдельных видов расходов создаются целевые государственные фонды. Главной отличительной чертой этих фондов является то, что денежные средства, поступающие на отдельные счета фондов, не могут идти ни на какие другие цели, кроме тех, что определены в положении о конкретном фонде. Эти средства изъятию не подлежат.

Существование целевых фондов позволяет успешней осуществлять фискальную функцию государства. Дело в том, что лицо с гораздо большим желанием отдаст свои деньги, если будет знать, что они используются для вполне конкретных, определенных, социально полезных целей.

Источники средств целевых фондов определяются в актах о конкретных фондах. Основная масса денежных средств в фондах образуется с помощью обязательных платежей физических и юридических лиц, хотя не исключены и добровольные пожертвования.

Совсем недавно целевые денежные фонды существовали лишь в одной форме — как внебюджетные фонды, однако с недавнего времени наметилось движение к уменьшению внебюджетных фондов и консолидации их в бюджете в форме целевых бюджетных фондов. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ оставшиеся федеральные и региональные государственные внебюджетные фонды признаны частью бюджетной системы РФ, что предполагает распространение на них общих норм бюджетного законодательства.

Сегодня существует три вида целевых денежных фондов.

  1. Целевые бюджетные фонды — фонды денежных средств, образуемые в составе бюджета за счет доходов целевого назначения и используемые по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фонда. Особенностью данной разновидности целевых фондов является их включенность в федеральный бюджет, в силу чего правовым их основанием является ежегодно принимаемый Закон «О федеральном бюджете», а потому эти фонды не отличаются стабильностью существования. Наибольшей стабильностью существования отличаются Федеральный и территориальные дорожные фонды, Федеральный экологический фонд и др.

  2. Государственные внебюджетные фонды, являясь частью бюджетной системы, могут создаваться на федеральном уровне либо на уровне субъекта Федерации и образуются вне бюджетов РФ или субъекта РФ. Бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются одновременно с бюджетами соответствующих государственных образований.

    Данная разновидность целевых фондов денежных средств участвует в обороте, как правило, в форме государственных учреждений, имеющих специальные счета, на которые поступают средства, подлежащие использованию на определенные цели. Средства внебюджетных фондов являются государственной собственностью. Распоряжение средствами фонда осуществляется соответствующими государственными органами.

    На уровне Российской Федерации образованы следующие внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

    Бюджеты всех федеральных государственных внебюджетных фондов ежегодно утверждаются Федеральным Собранием вместе с федеральным бюджетом на очередной финансовый год.

  3. Децентрализованные внебюджетные фонды не являются частью бюджетной системы РФ и, как правило, носят отраслевой либо межотраслевой характер. Как правило, решение об образовании и упразднении этой разновидности целевых фондов денежных средств принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Положение об этих фондах. Так, Правительством РФ в разное время были созданы Фонд национально-культурного возрождения народов России, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства и др. В настоящее время наблюдается тенденция к сокращению децентрализованных внебюджетных фондов.

Целевые бюджетные фонды: понятие, виды, значение

Бюджетный фонд – форма денежного фонда, образуемая в соответствии с законодательством РФ. Представляет собой обособленные в бюджетной системе финансовые средства, управляемые и используемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования приоритетных направлений экономики государства.

Многообразие форм бюджетных фондов позволяет разделить их на:

    1. собственно целевые бюджетные фонды;
    2. фонды, образованные в составе расходов бюджетов;
    3. резервные фонды.

Характерные черты целевого бюджетного фонда:

    • узкая целевая направленность;
    • образуется за счет доходов целевого назначения;
    • доходы, поступающие в фонд, связаны с конкретными направлениями расходования;
    • поступление средств и их расходование происходит каждый год в течение всего периода существования фонда;
    • привязка длительности функционирования к продолжительности достижения той цели, ради которой создан.

Все целевые бюджетные фонды были ликвидированы Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ».

Однако в теории бюджетного права они имеют место быть. Характерными чертами целевого фонда обладают:

  1. инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды);
  2. дорожные фонды (Федеральный, субъектов РФ и муниципальные — ст. 179.4 БК РФ).

Согласно ст. 179.2 БК РФ, инвестиционный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Дорожный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

Указанные фонды не является ни «подушкой безопасности» для экономики, каким был Стабилизационный фонд РФ, ни механизмом координации расходов на выполнение функций государства. У инвестиционного фонда есть своя цель — стимулировать реализацию крупных инфраструктурных и инновационных проектов, и достигается она не путем получения льгот или преференций, а с помощью механизмов частно-государственного партнерства, когда власть и бизнес совместно вкладывают средства в наиболее значимые и дорогостоящие проекты, вместе несут риски и владеют создаваемыми объектами.

Роль и значение целевых бюджетных фондов:

    • они являются финансовой базой обеспечения выполнения определенных целей бюджетной политики;
    • образование целевых бюджетных фондов используется как один из методов стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества;
    • целевые бюджетные фонды служат гарантией надлежащего использования средств, мобилизация которых имеет целевой характер.

Виды целевых бюджетных фондов:

    1. государственные фонды, созданные решением представительных органов РФ или представительных органов субъектов РФ;
    2. муниципальные фонды, созданные представительным органом местного самоуправления.

К государственным относились фонды финансовой поддержки, которые были образованы в составе федерального бюджета РФ для достижения целей государства на определенном этапе развития экономики (например, Фонд финансовой поддержки субъектов ФФПС, Федеральный Фонд софинансирования расходов, Федеральный фонд компенсаций).

Финансово-плановые акты (Кудряшова Е.В.)

Современные учебники по финансовому праву в большинстве своем уже не упоминают о финансово-плановых актах как о главной особенности отрасли финансового права.
В нескольких статьях, опубликованных ранее, автор обосновывал точку зрения, что финансово-плановые акты являются разновидностью плановых актов <1>. Принципиальной разницы между планом города, планом социально-экономического развития и финансово-плановыми актами (например, бюджетом) нет, есть только специфика. Коротко общие характеристики всех плановых актов включают: абстрактный предмет регулирования, нормативный характер целого акта, а не отдельных предписаний, обращенность в будущее и направленность на предотвращение рисков в будущем.
———————————
<1> Кудряшова Е.В. Правовая природа плановых актов // Актуальные вопросы публичного о права. 2014. N 2 (26). С. 42 — 53.
Финансово-плановые акты имеют свою специфику, вытекающую из предмета регулирования финансового права. Финансы — это, прежде всего, цифры, и нет другой такой отрасли права, где цифры, причем возведенные в правовой акт, имели столь важное значение, как в финансовом праве.
Финансово-плановые акты, а не только бюджеты, формируют, составляют особенность финансового права. Далее мы приведем примеры нескольких финансово-плановых актов как в ретроспективе правового регулирования, так и на текущий момент.
Финансово-плановые акты — это целая категория правовых актов: сметы, финансовые планы, росписи, контрольные цифры и т.д. От финансово-плановых актов, которые являются правовыми актами и воздействуют на общественные отношения, следует отделять технические нормы (расчеты, балансы) — такие акты не порождают юридических последствий, они, например, констатируют факт хозяйственной жизни, непосредственно не придавая ему юридического значения. Нормативный или ненормативный характер финансово-плановых актов определяется приданием им соответствующей юридической силы утверждающим актом.
Некоторые виды финансово-плановых актов ушли в прошлое, но им на смену приходили и приходят новые, которые следует пристально изучать в рамках финансового права. Тем более что в условиях перехода к концепции финансирования, ориентированного на результат, количество финансово-плановых актов будет только увеличиваться.
Из ушедших в историю финансово-плановых актов можно назвать следующие. В начале развития советского финансового хозяйства мы встречаем так называемые контрольные цифры, разрабатывавшиеся в 1925 — 1926 гг. В марте 1928 г. в резолюции Съезда плановых работников было указано на необходимость составления единого финансового плана, в ноябре 1928 г. это подтвердила бюджетная Комиссия ЦИК, обязавшая Наркомфин при представлении на утверждение ЦИКа государственного бюджета на 1929 — 1930 г. одновременно представить и единый финансовый план на тот же год <2>.
———————————
<2> Микеладзе П.В. Единый финансовый план / Под ред. С.М. Кузнецова. М.: Госфиниздат, 1929. С. 11.
В советской финансово-правовой науке в число финансово-плановых актов включали кредитный и кассовый план Стройбанка СССР, планы государственных трудовых сберегательных касс, планы доходов и расходов управлений государственного страхования, финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и хозяйственных организаций, сметы учреждений и организаций, полностью состоящих на бюджете <3>, финансово-плановыми актами называли кредитный и кассовый планы Госбанка, которые носили нормативный характер <4>.
———————————
<3> Советское финансовое право: Учеб. / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 12.
<4> Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юридическая литература, 1976. С. 15.
Уже в постсоветском правовом пространстве в Бюджетном кодексе упоминается смета территорий, не являвшихся муниципалитетами. В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ <5> содержалось следующее понятие: «Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, — утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации». Статья впоследствии утратила силу в связи с изменениями в законодательстве о местном самоуправлении.
———————————
<5> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Согласно учебникам по экономике и финансам, в современную систему планов общественных финансов (логично, что экономический учебник не говорит о юридической силе этих планов) входят:
1) сводные финансовые балансы, составляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления;
2) перспективные финансовые планы;
3) прогнозы федерального и территориальных бюджетов;
4) федеральный и территориальные бюджеты <6>.
———————————
<6> Бюджетная система России: Учеб. / Под ред. Г.Б. Поляка. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 178.
К действующим и наиболее важным финансово-плановым актам, дающим «толчок развитию отраслей и регионов» <7>, в настоящее время мы можем отнести целевые программы.
———————————
<7> Шохин С.О. Правовые проблемы финансирования федеральных целевых программ // Юридический мир. 2014. N 1. С. 51 — 55.
Целевые программы могут быть межгосударственными, федеральными, региональными (программы субъектов федерации) и муниципальными, а также ведомственными. Целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития, а также инновационное развитие экономики.
Такое определение имеется в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 <8>. На основании ст. 179 БК РФ государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Федеральные целевые программы утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации. Статья 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 N 2-ФКЗ <9> относит постановления к актам, имеющим нормативный характер. Аналогичным образом — нормативными актами исполнительной власти — утверждаются программы субъектов и муниципалитетов. Целевые программы, очевидно, являются нормативными финансово-плановыми актами.
———————————
<8> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669.
<9> Рос. газ. 1997. 23 декабря.
Традиционно к финансово-плановым актам практически всех периодов относятся бюджеты всех уровней бюджетной системы и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В литературе именно бюджет относится к основным средствам достижения планомерности финансового хозяйства. Даже при условии снижения доли бюджетных ресурсов в финансировании некоторых мероприятий растет качественное воздействие бюджетного механизма через оптимизацию общеэкономических и народнохозяйственных пропорций <10>.
———————————
<10> Шерстнева Л.А. Бюджетное планирование в новых условиях хозяйствования (на примере союзных республик): Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 1990. С. 6.
Ранее мы уже обосновали свою точку зрения о том, что бюджет является полноценным нормативно-правовым актом <11>, однако для полноты картины в настоящей статье коротко обозначим ряд важных характеристик бюджета. Бюджет, в отличие от своих исторических форм и ряда иных финансово-плановых актов, направлен на регулирование будущего. Не всякая таблица расходов и доходов представляет собой бюджет. Он направлен на предвидение, перечисление и сопоставление доходов и расходов на предстоящий промежуток времени. В этом его отличие от таких финансово-плановых актов, как: а) баланс; б) средние числа доходов и расходов за ряд лет; в) отчет. Цель баланса — констатирование составных элементов государственного имущества, т.е. баланс — это инвентарь. Бюджет же — финансовая программа, план действий <12>. Управляющее воздействие плана распространяется на все государственное хозяйство: «Под бюджетом разумеется план ведения государства на данный период времени» <13>.
———————————
<11> Кудряшова Е.В. О правовой природе бюджета // Финансовое право. 2013. N 10. С. 13 — 16.
<12> Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 16.
<13> Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1908. С. 6.
Недавно принятый Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» <14> содержит понятие «бюджетный прогноз». Бюджетный прогноз необходимо отнести к правовым финансово-плановым актам. Согласно п. 6 ст. 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования утверждается соответствующими высшими исполнительными органами государственной власти. В отношении федерального уровня власти на основе Правил разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.08.2015 N 914, можно сказать, что бюджетный прогноз утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации. На основании ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <15> акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
———————————
<14> Рос. газ. 2014. 3 июля.
<15> Рос. газ. 1997. 23 декабря.
Среди важнейших задач современного финансового права — повышение роли бюджетной политики для поддержания роста <16>, которая в том числе обеспечивается переходом к многолетнему бюджетному планированию. Соответственно, финансовое право должно осмыслить новые финансово-плановые акты, рассчитанные на долгосрочную перспективу, такие как, например, бюджетный прогноз.
———————————
<16> Шохин С.О. Финансовое право — время перемен // Финансовое право. 2014. N 2. С. 3 — 5.
Нам представляется, что финансово-плановые акты по-прежнему одна из главных особенностей отрасли финансового права и их обсуждение заслуживает внимания в учебниках финансового права, как и несколько десятилетий назад. Вопрос о специфических источниках финансового права — это один из ключевых вопросов учебной дисциплины.
Перечень финансово-плановых актов включает бюджеты разных уровней, но не ограничивается ими. Начиная с 1990-х гг. бюджеты оказались в вакууме — в законодательстве и практике не придавалось значения другим финансово-плановым актам, и в финансовом праве бюджет был практически единственным финансово-плановым актом, который зачастую не изучали, а упоминали.
Финансово-плановые акты, если так можно выразиться, определяют лицо финансового права, так как ближе всего к его предмету регулирования.
Литература
1. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юридическая литература, 1976. С. 15.
2. Бюджетная система России: Учеб. / Под ред. Г.Б. Поляка. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 178.
3. Кудряшова Е.В. О правовой природе бюджета // Финансовое право. 2013. N 10. С. 13 — 16.
4. Кудряшова Е.В. Правовая природа плановых актов // Актуальные вопросы публичного права. 2014. N 2 (26). С. 42 — 53.
5. Микеладзе П.В. Единый финансовый план / Под ред. С.М. Кузнецова. М.: Госфиниздат, 1929. С. 11.
6. Советское финансовое право: Учеб. / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 12 — 15.
7. Лейбо Ю.И., Ракитская И.А., Шашкова А.В., Кремянская Е.А., Водяницкая Е.А. Законодательный процесс в зарубежных странах: Учеб. пособие. М., 2012. С. 122.
8. Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании // Юрист. 1999. N 4. С. 6.
9. Шерстнева Л.А. Бюджетное планирование в новых условиях хозяйствования (на примере союзных республик): Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 1990. С. 6.
10. Шохин С.О. Правовые проблемы финансирования федеральных целевых программ // Юридический мир. 2014. N 1. С. 51 — 55.
11. Шохин С.О. Финансовое право — время перемен // Финансовое право. 2014. N 2. С. 3 — 5.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Наверх