Куперс

Бухучет и анализ

Ответственность правительства

Ответственность Правительства РФ

За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая носит прежде всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане).

Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом.

Ответственность перед Президентом имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент РФ могут сохранить состав прежнего Правительства или его отдельных членов. Полянский И.А. Структура исполнительной власти РФ в современный период // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. Б.Н. Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.). Исполнительная власть в РФ: проблемы развития // Отв. ред. И.Л. Бачило М.: Юристъ, 2008.

Президент может также уволить Правительство при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему недоверия. В этих случаях Президент может принять альтернативное решение: уволить Правительство в отставку или распустить Государственную Думу.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры, как и названные, назначаются Президентом и отвечают перед ним, хотя их деятельностью непосредственно руководят премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявлял выговоры заместителям министров. Председатель Правительства объявлял также публичные замечания отдельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах применяется, но ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченный характер.

Во-первых, перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства иногда выступают на заседаниях Совета Федерации, их выступления носят, как правило, лишь информационный характер (правда, новый Регламент Совета Федерации 2002 г. содержит некоторые контрольные элементы).

Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента (право уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как уже говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда он объявлялся два раза в течение трех месяцев. Если этот временной разрыв превышает три месяца, вотумы недействительны.

Акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суд. Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ, который организационно обеспечивает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой по поводу того, что Правительство (Министерство финансов РФ) не выделяет запланированных средств из бюджета для работы судов. Обжаловались в Конституционный Суд РФ и некоторые акты Правительства, затрагивавшие конституционные права личности.

Ответственность Правительства Российской Федерации

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

  • • правовые основы ответственности Правительства РФ;
  • • понятие и виды юридической ответственности Правительства РФ;

уметь

  • • выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими ответственность Правительства РФ;
  • • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
  • • критически оценивать нормы права, действующие в сфере ответственности Правительства РФ;
  • • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью Правительства РФ;
  • • составлять проекты юридических документов по привлечению к ответственности органов Правительства РФ;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве

Российской Федерации» Правительство РФ является органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство РФ в своей деятельности руководствуется рядом принципов, в том числе верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, ответственности.

Ответственность Правительства, перечень применяемых мер ответственности обусловлены особенностями правового статуса Правительства РФ.

Мнения ученых

«…У Правительства РФ в рамках нынешней Конституции РФ 1993 года нет реальных возможностей проводить самостоятельную от Президента РФ политику». Ответственность 11равительства «наступает, как правило, без наличия в действиях Правительства России состава правонарушения, а вследствие неэффективности деятельности Правительства России, расхождения взглядов на проведение политического курса».

Вопрос о единстве взглядов по поводу проводимого президентом и правительством политического и экономического курса уже возникал в новейшей Российской истории и закончился отставкой вице-премьера, министра финансов РФ. «Любой сомневающийся в курсе президента, правительства или любой человек, который имеет свой жизненный план, вправе обратиться ко мне с заявлением, но это нужно делать открыто. Любую безответственную болтовню мне придется пресекать, и я буду принимать все необходимые решения вплоть до 7 мая следующего года», – сказал Д. А. Медведев, предложивший до этого вице-премьеру, министру финансов Алексею Кудрину подать в отставку, если он не согласен с Президентом.

На примере ответственности Правительства РФ очень сильно проявляется взаимосвязь юридической и политической ответственности, негативной (ретроспективной) и позитивной ответственности.

Мнения ученых

«…“Прямая” обязанность Председателя Правительства РФ, закрепленная в части 1 статьи 112 Конституции РФ, означает не только должное поведение, но и получение позитивного результата в форме представления оптимальной, реальной, вписывающейся в систему органов государственной власти, структуры федеральных органов. В противном случае Президент РФ вправе поставить вопрос о конституционной ответственности Председателя Правительства в форме отрицательной оценки представленного документа», – пишет Н. М. Колосова.

Можно выделить следующие меры ответственности:

  • – отставка Правительства;
  • – отставка Председателя Правительства;
  • – отставка члена Правительства;
  • – отмена решения Правительства.

В ст. 35 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» предусмотрены основания отставки Правительства РФ и сложения им своих полномочий. И в том и в другом случае речь идет о прекращении полномочий. В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

О сложении полномочий Правительства РФ в Конституции РФ (ст. 116) и в Законе говорится только в контексте вступления в должность вновь избранного Президента РФ. Предусматривается, что решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Очевидно, что речь не идет о применении мер ответственности.

Во всех остальных случаях употребляется термин «отставка Правительства РФ», причем основаниями отставки могут быть как обычная правомерная деятельность, так и правонарушения.

Отставка Правительства РФ. Отставка Правительства РФ возможна в следующих случаях.

1. Заявление Правительства РФ об отставке (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ). В этом случае нет состава правонарушения, применение мер юридической ответственности не наступает.

Пример

  • 12 сентября 2007 г. на встрече в Кремле Михаил Фрадков обратился к Президенту России Владимиру Путину с просьбой об отставке Правительства. Фрадков обосновал свое решение уйти в отставку «приближающимися крупными политическими событиями в стране и своим желанием предоставить Президенту России полную свободу выбора решений, включая кадровые». Путин не отказал.
  • 2. Решение Президента РФ об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). В этом случае необходимо исследовать фактические обстоятельства – при наличии признаков правонарушения речь может пойти о применении мер ответственности.

Пример

На 17 августа 1998 г. Правительством РФ, возглавляемым С. В. Кириенко, было принято решение, повлекшее дефолт. 23 августа 1998 г. объявили об указе Президента РФ, которым правительство Кириенко было отправлено в отставку.

  • 12 мая 1999 г. без объяснения причин Президент РФ Б. Н. Ельцин отправил в отставку правительство Е. М. Примакова.
  • 3. Выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

Мнение ученых

Некоторые ученые рассматривают выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ как меру ответственности. «…Негативная оценка деятельности Правительства есть своеобразная реакция парламента, она “отягощает” Правительства и Президента необходимостью свежих действий; она также “отягощает” парламент тем, что необоснованность его требований либо несогласие с ними главы исполнительной власти может повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента».

В Федеральном законе от 5 ноября 1994 г. № 36-ФЗ «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» «было установлено, что в случае неучета Правительством России рекомендаций сводного заключения комитетов и комиссий Государственной Думы по отклоненному в первом чтении Закону о федеральном бюджете Государственная Дума, повторно отклонив законопроект, могла выразить недоверие Правительству. Таким образом, с одной стороны, конкретизирован случай применения конституционной нормы о недоверии (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ), а с другой – впервые игнорирование Правительством России позиции Государственной Думы по концепции федерального бюджета квалифицировано законом как ненадлежащее поведение», – пишет В. А. Виноградов.

Однако следует обратить внимание на то, что даже в случае выражения недоверия окончательное решение принимается Президентом РФ, который может распустить Государственную Думу. Таким образом, выражение недоверия скорее следует рассматривать как предупредительную меру, как меру пресечения.

Н. М. Колосова выделяет предупредительные меры конституционной ответственности, к которым относит неудовлетворительную оценку деятельности органов государственной власти.

4. Отказ Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).

Пример

«21 июня 1995 года, через пять дней после захвата Буденновска бандой Шамиля Басаева, Государственная Дума, будучи практически полностью оппозиционной исполнительной власти, вынесла вотум недоверия правительству России большинством в 241 голос.

За недоверие правительству тогда проголосовали фракции ЛДПР, КПРФ, Аграрная партия, “Яблоко”, Демократическая партия и “Новая региональная политика”. Президент Борис Ельцин отказался отправить правительство в отставку, имея в соответствии с конституцией право не реагировать на однократное вынесение вотума о недоверии правительству. Однако уже на следующий день вопрос о доверии правительству был поставлен премьер-министром Виктором Черномырдиным. Если бы депутаты, которые рассматривают инициативу о вынесении вотума недоверия в течение 10 дней, подтвердили бы свое решение от 21 июня, президент должен был бы выбрать между отставкой правительства и роспуском Думы.

Тем не менее, Ельцин предложил компромисс – он освободил от должностей министра внутренних дел Виктора Ерина и министра по делам национальностей Николая Егорова, а также главу ФСБ Сергея Степашина и губернатора Ставропольского края Евгения Кузнецова. Вновь рассмотрев вопрос о доверии кабинету Виктора Черномырдина 1 июля 1995 года, депутаты не смогли вынести вотум недоверия – такое решение поддержали лишь 193 депутата».

Процедура привлечения к ответственности. Решение об отставке Правительства РФ во всех случаях принимается Президентом РФ, который вправе принять ее или отклонить. Причем фактически Президент РФ может принять такое решение в любое время и по любым основаниям, отставка может быть не связана с результатами деятельности Правительства.

Пример

24 февраля 2004 г. Владимир Путин объявил об отставке правительства, возглавляемого Михаилом Касьяновым. «В соответствии со статьей 117 Конституции России мною принято решение об отставке правительства. Данное решение не связано с оценкой итогов деятельности прежнего состава правительства, которую, в целом, считаю удовлетворительной. Оно продиктовано желанием еще раз обозначить свою позицию в вопросе о том, каков будет курс развития страны после 14 марта 2004 года», – заявил Президент.

На примере ответственности правительства можно увидеть проявление позитивной ответственности.

Отставка Председателя Правительства РФ. Правительство РФ – коллегиальный орган, однако освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Мнения ученых

«Правительство России рассматривается как команда единомышленников, проводящая общий политический курс. Отрицательная оценка деятельности одного из чле-

нов Правительства России означает распространение этой оценки на все Правительство России».

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ:

  • – по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке (в этом случае нет ответственности);
  • – в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий (в определенных случаях это может рассматриваться как применение мер юридической ответственности).

Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения.

Отставка члена правительства. Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» члены правительства освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Конкретные основания отставки в Законе не указаны. Однако анализ норм действующего законодательства, правоприменительной практики позволяет выделить следующие основания отставки:

  • – собственное желание (данное основание не влечет применение мер ответственности, хотя может быть использовано как средство избегания применения мер ответственности);
  • – неудовлетворительная оценка результатов работы;

Так, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. № 1411 был освобожден от занимаемой должности министр регионального развития О. М. Говорун. Средства массовой информации связывали это решение с публичной критикой со стороны В. В. Путина и выговором, полученным за неисполнение указов Президента РФ.

Указом Президента РФ от 6 ноября 2012 г. № 1484 «О Сердюкове А. Э.» он был освобожден от занимаемой должности. Как сказал В. В. Путин во время беседы с С. К. Шойгу, А. Сердюкова уволили с целью объективности расследования деятельности Минобороны.

– нарушение ограничений и запретов, налагаемых на членов Правительства.

В ст. 10–11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» дается перечень ограничений и запретов и обязанностей, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ. Члены Правительства обязаны представлять в налоговые органы сведения о доходах, расходах и об имуществе членов Правительства РФ, их супругов и несовершеннолетних детей. Кроме того, члены Правительства РФ не вправе:

  • – быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления;
  • – замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;
  • – заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы (члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций);
  • – заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (причем эта деятельность не должна финансироваться из иностранных источников);
  • – быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;
  • – использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
  • – получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;
  • – получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;
  • – принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;
  • – выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
  • – входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений;
  • – открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Мнения ученых

«Свое конкретное выражение позитивная правовая ответственность… получает в тех правовых обременениях, которые носят характер исключения той или иной правовой возможности из общего правового статуса субъекта. Причем такое исключение не является следствием противоправного поведения, как это имеет место в случае с ретроспективной ответственностью, а обусловлено абсолютно ординарными, одобряемыми государством и обществом действиями носителя специального правового статуса».

Отмена решения Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ,

федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Пример

Указом от 17 марта 1995 г. № 283 Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. № 1402 «О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» как противоречащее ст. 4 и 24 Закона РФ «Об оружии».

Важно обращать внимание на причину отмены. По смыслу вышеприведенной конституционной конструкции речь идет именно о незаконности акта, т.е. нарушении им норм права – налицо наличие правонарушения.

Мнения ученых

«…ряд авторов (М. А. Краснов, Д. Т. Шон) не относят отмену незаконных актов к конституционным санкциям, так как нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Следует поддержать позицию их противников (И. С. Самощенко, Т. Д. Зражевская, В. О. Лучин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности.

Отмена актов содержит жесткий, категорический императив и лишает акт всех его юридических свойств. Отмена может устранять все правовые последствия действия такого акта с момент его принятия. Другими словами налицо восстановление ущемленных конституционных правоотношений».

Следует отличать отмену решения Правительства РФ от приостановления, признания решения незаконным или неконституционным. Последние следует относить скорее к мерам пресечения противоправности; применение мер ответственности может наступать в случае, если в установленные сроки выявленная незаконность не устранена.

Политическая ответственность правительства

Для характеристики исполнительной власти важное значение имеет понятие политической ответственности правительства. В зависимости от формы государственного правления правительство политически отвечает перед парламентом или перед главой государства, или перед обоими.

Политическая ответственность правительства перед парламентом (общая характеристика)

Такая ответственность была признана сначала в Великобритании, по примеру которой постепенно укоренилась в практике всех стран с парламентскими формами государственного правления.

Смысл политической ответственности правительства перед парламентом (в двухпалатном парламенте, как правило, только перед нижней палатой) заключается в том, что парламентское большинство, исходя из мотивов целесообразности, может соответствующим образом оценивать деятельность правительства. Реализация такой ответственности зависит от расстановки партийно-политических сил в парламенте.

Политическая ответственность правительства перед парламентом, которую часто трактуют как парламентскую ответственность правительства может быть коллективной или (и) индивидуальной. Следствием коллективной политической ответственности является обязательное отставка по парламентским решением правительства в целом, следствием индивидуальной ответственности — такая же отставка отдельных членов правительства.

В условиях парламентского правления предусмотрено или только коллективную политическую ответственность правительства перед парламентом, или коллективную вместе с индивидуальной.

Индивидуальная политическая ответственность предусмотрена в основных законах таких европейских государств, как Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Эстония, Италия, Латвия, Литва, Македония, Сербия, Словакия, Словения, Турция, Финляндия, Черногория и Швеция.

Политическая ответственность правительства перед парламентом характеризует и смешанную республиканскую форму государственного правления, причем в большинстве стран с такой формой предусмотрена только коллективная ответственность. Исключение составляют Перу,

Польша и Хорватия, где возможна политическая ответственность перед парламентом не только правительства в целом, но и его отдельных членов.

Только коллективная политическая ответственность правительства перед парламентом конституирована и в тех постсоветских странах, где форма правления лишь условно может быть трактована как смешанная республиканская.

Отсутствие в части стран с парламентскими и смешанной республиканской формами государственного правления индивидуальной политической ответственности членов правительства не имеет существенного значения в контексте взаимосвязей, существующих между рассматриваемыми видами политической ответственности правительства.

Начиная с первой половины XIX в., Правительство определяют как политически солидарен коллектив. Соответствующая солидарность правительства означает, что его члены, объединенные по признаку принадлежности к большинству в парламенте и за целью реализации единой программы, коллективно отвечают за деятельность правительства. Именно поэтому выражение недоверия правительству означает отставку всех его членов.

Однако реализация индивидуальной политической ответственности перед парламентом по отдельных членов правительства, кроме главы правительства, не приводит к отставке правительства в целом. Альтернативу между отставкой отдельного члена правительства и отставкой всего состава правительства обычно определяет глава правительства, решение которого детерминировано политической ситуацией, в частности, в парламенте.

Политическая ответственность правительства перед парламентом существует и в некоторых президентских республиках, где она имеет особенности.

В Аргентине политически ответственным перед каждой из палат признано назначаемых президентом без участия парламента должностное лицо — глава кабинета. Палата может выразить ему недоверие, но это приводит к отставке только самого главы кабинета.

В Колумбии и Панаме соответственно каждая палата или парламент может выразить недоверие отдельным министрам. Однако вопрос освобождения их на этом основании или оставление на должности решает президент.

В то же время в Уругвае по решению, принятому на совместном заседании палат парламента большинством в три пятых от общего числа их членов, может быть выражено недоверие правительству в целом или отдельному министру, что является предпосылкой их обязательной отставки.

Ответственность Правительства РФ.

⇐ ПредыдущаяСтр 9 из 9

Конституция предусматривает различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором.

1) Правительство само может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.

Обычно такое решение принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной, хотя для этого, как свидетельствует зарубежная практика, всегда имеются серьезные причины (кризис в экономике, всеобщие забастовки и т.д.). Подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления (прошения) Правительства о своей отставке бывают редко. По действующему законодательству отставка Председателя Правительства влечет за собой отставку Правительства в целом, т.е. всех министров и заместителей Председателя Правительства.

Правительство уходит в отставку в полном составе. Закон допускает также возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства по личной просьбе.

2) Президент может самостоятельно принять решение об отставке Правительства. Отставка Правительства по решению Президента (п. 2 ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства.

3) выражение недоверия Правительству Государственной Думой. Вотум недоверия — один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. По Конституции пределы этой ответственности фактически определяются Президентом. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.

Предложение о выражении недоверия Правительству вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов этой палаты. Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения.

Процедура обсуждения в Государственной Думе предложения о недоверии Правительству предусматривает определенную последовательность, в частности:

— право Председателя Правительства выступить с заявлением в связи с внесенным предложением о недоверии Правительству; возможность для депутатов задать вопросы Председателю и членам Правительства и лично высказаться за выражение доверия Правительству или против этого; преимущественное право на выступление представителей фракций и депутатских групп и т.д.

О выражении недоверия Правительству проводится открытое голосование, причем палата вправе принять решение о поименном голосовании. Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов, с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий для федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с тем обратим внимание на такой существенный факт. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, упомянутым в ст. 117, в течение года после ее избрания. Следовательно, в этот период у Президента нет альтернативы выбора — отставка Правительства или роспуск Государственной Думы. В течение первого года возможна только отставка Правительства.

Выражение недоверия Правительству и его отставка — есть государственно-правовая ответственность Правительства перед Государственной Думой и перед Президентом.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.

В случае отставки или сложения полномочий по поручению Президента Российской Федерации Правительство продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

  1. Судебная система России. Конституционные принципы правосудия

Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и ФКЗ «О судебной системе РФ» от 31.12.1996 г. Вопросы организации и деятельности судов РФ конкретизируются в ряде ФКЗ: «О Конституционном Суде РФ» от 21.07 1994 г.; «Об арбитражных судах в РФ» от 28.04.1995 г.; «О военных судах в РФ» от 23.06.1999 г.и др.

Согласно ст. 4 ФКЗ «О судебной системе РФ», в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему РФ.

К федеральным судам относятся.

— Конституционный Суд РФ;

— Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции,

— Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов Российской Федерации относятся, конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Статья 17. ФКЗ регулирует порядок создания и упразднения судов. В соответствие с ней, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, созданные в соответствии с Конституцией РФ, могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию РФ. Другие федеральные суды создаются и упраздняются только федеральным законом.

Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов РФ создаются и упраздняются законами субъектов.

Федеральная судебная система

1) Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются ФКЗ.

2) Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции и:

— осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды.

— в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — также и в качестве суда первой инстанции.

— является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск.

— дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда РФ устанавливаются ФКЗ.

В эту же категорию судов входят:

а) Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа — в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

б) Районный суд — в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляет другие полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом.

в) Военные суды — создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба, в пределах своей компетенция рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

3) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов и арбитражным судам субъектов РФ. Нижестоящими по отношению к нему являются:

а) Федеральный арбитражами суд округа — в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

б) Арбитражный суд субъекта РФ — в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

4) Статья 26 ФКЗ «О судебной системе РФ» регулирует порядок создания специализированных федеральных судов, согласно которой специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий ФКЗ.

К судам субъектов РФ относятся:

1) Конституционный (уставный) суд субъекта РФ — создается субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.

Решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

2) Мировой судья — в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.

Конституционные принципы организации и функционирования правосудия в РФ.

Судебной власти посвящена гл.7 Конституции РФ. В системе разделения властей судебной власти традиционно отводится особое место, она является важнейшим компонентом правового государства и выполняет следующие функции:

1) обеспечивает реализацию принципа разделения властей, предотвращает
концентрацию абсолютной власти в руках какого—либо одного органа государства;

2) уравновешивает законодательную и исполнительную власти;

3) исключает применение силы при разрешении конфликтов;

4) способствует гражданскому обществу в осуществлении контроля над
государственным аппаратом;

5) обеспечивает принятие правовых законов и их реализацию;

6) гарантирует принцип верховенства Конституции и законов над другими
нормативными актами;

7) защищает права и свободы личности.

Конституционные принципы деятельности судебной власти можно классифицировать на принципы организации судебной власти, принципы, определяющие статус судейского корпуса и принципы функционирования судебной власти.

К принципам организации судебной власти относятся:

1) Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ «О судебной системе РФ». Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим ФКЗ, не допускается.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства,

2) Самостоятельность и независимость судебной власти

— Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции РФ и закону.

— Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

— Присвоение властных полномочий суда наказывается в соответствии с уголовным законом.

Принципы, определяющие статус судейского корпуса определены Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» и Законом РФ «О статусе судей РФ» от 26.06.1992 г. с последующими изменениями и дополнениями. К ним относят:

1) Независимость судей

— судьи, присяжные, народные и арбитражные заседатели, участвующие в осуществлении правосудия, независимы и подчиняются только Конституции РФ и закону. Гарантии их независимости устанавливаются Конституцией РФ и ФЗ;

— в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей;

— лица, виновные в оказании незаконного воздействия на судей, присяжных, народных и арбитражных заседателей, участвующих в осуществлении правосудия, а также в ином вмешательстве в деятельность суда, несут ответственность, предусмотренную ФЗ.

2) Несменяемость судьи

— Судья несменяем. Он не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия, т.е. судьи назначаются на свои должности до достижения 65 лет, за исключением судей Конституционного суда, срок полномочий которых 15 лет, а предельный возраст пребывания в должности — 70 лет.

— Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только по
решению соответствующей квалификационной коллегии судей.

3) Неприкосновенность судьи

Судья неприкосновенен. Гарантии неприкосновенности судьи устанавливаются ФЗ «О статусе судей в РФ». Неприкосновенность распространяется на жилище, служебное помещение судьи, транспорт, средства связи, корреспонденцию, имущество и документы. Запрещается привлекать его к административной и дисциплинарной ответственности, предусмотрен особый порядок привлечения к уголовной ответственности.

Принципы функционирования судебной власти

1) Равенство всех перед законом и судом

— Суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по признакам их государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности либо в зависимости от их происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а равно в по другим не предусмотренным ФЗ основаниям.

2) Участие граждан в осуществлении правосудия

— Участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом.

— Требования к гражданам, участвующим в осуществлении правосудия, устанавливаются федеральным законом.

— За время участия в осуществлении правосудия присяжным, народным и арбитражным заседателям выплачивается вознаграждение из федерального бюджета.

3) Гласность в деятельности судов

— Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных ФЗ (когда открытое разбирательство противоречит интересам охраны государственной тайны или когда необходимо предотвратить распространение сведений об интимной стороне жизни участвующих в деле лиц).

4) Состязательность и равноправие сторон

— Разделяются функции защиты и обвинения, и стороны при отстаивании своей позиции имеют равные правовые возможности.

Соблюдение вышеназванных принципов обеспечит демократичность судебной власти, ее самостоятельность и осуществление правосудия в рамках закона.

Ответственность федерального парламента

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

  • • правовые основы и порядок роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
  • • проблемы ответственности парламента за законодательную политику;

уметь

  • • анализировать правовые и научные источники по вопросам ответственности парламента;
  • • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
  • • критически оценивать нормы права, регулирующие роспуск Государственной Думы;
  • • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью парламента;
  • • составлять проект указа Президента РФ о роспуске Государственной Думы;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Парламент является общегосударственным органом народного представительства и формируется посредством периодических выборов, поэтому его сущность проявляется в обеспечении интересов представляемого народа.

Исторический экскурс

Слово «парламент» произошло от франц. parler – говорить. В конституционных государствах парламент – высший представительный и законодательный орган, учреждается для обсуждения и принятия законов, выполнения других государственных дел.

Первые парламенты возникли в XII– XIII вв. в Великобритании, Испании как сословные представительные учреждения. И только после буржуазных революций они преобразовались в общенациональные представительные учреждения – собрания представителей народа (депутатов, членов парламента). Уже с XVI в. в Англии многие юристы называли парламент представительством народа. Они считали, что он представляет всех граждан и все граждане через своих представителей участвуют в нем.

В России первое представительное учреждение парламентского типа было созвано лишь в 1906 г. и получило название Государственная Дума. Она просуществовала около 12 лет, дважды распускалась и четыре раза созывалась. В Думу входили представители разных политических партий. Председателем первой Думы был избран профессор Петербургского университета С. А. Муромцев.

В 2011 г. в связи с исторической датой – днем начала работы 27 апреля 1906 г. первой Государственной Думы отмечалось 105-летие парламентаризма в России.

Федеральное Собрание – парламент РФ, выступает выразителем воли многонационального народа России, различных социальных слоев населения и политических сил, пользующихся поддержкой граждан. Иными словами, в процессе выборов народ вручает парламенту право на власть, на котором основывается его воля как органа народного представительства.

По структуре Федеральное Собрание является двухпалатным органом, т.е. состоит из двух палат – Совета Федерации, обеспечивающего представительство субъектов РФ, и Государственной Думы, обеспечивающей непосредственное представительство всего населения страны. Палаты рассматриваются как равноценные части одного целого – парламента.

Согласно ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации по пропорциональной избирательной системе на пять лет. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Один из них избирается законодательным органом субъекта РФ, а другой назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

Представительный характер Федерального Собрания имеет двойственный характер – депутаты Государственной Думы представляют всех избирателей, а члены Совета Федерации – субъектов РФ.

Из судебной практики

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П отмечается, что палаты Федерального Собрания призваны отражать разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов РФ.

Комментируя правовую позицию Конституционного Суда РФ в отношении представительства субъектов РФ, ученые обращают внимание на то, что это представительство народа, опосредованное решениями представительных и исполнительных органов субъектов РФ либо непосредственным волеизъявлением населения этих субъектов.

Мнения ученых

«При этом не имеет принципиального значения способ формирования Совета Федерации, поскольку его представительная природа и проистекающие из нее полномочия легитимированы непрерывностью народной воли, выраженной на референдуме 12 декабря 1993 г.».

Парламент как представитель суверенитета народа осуществляет законодательную власть от его имени и в его интересах.

Федеральное Собрание – единственный законодательный орган на федеральном уровне. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права выражать волю народа в форме федерального закона.

Помимо законотворческой функции, парламент осуществляет контрольную функцию, которая реализуется, например, через право Государственной Думы заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ, выражать недоверие Правительству РФ, утверждение Советом Федерации некоторых указов Президента РФ, ратификацию международных договоров РФ, парламентские запросы, парламентские расследования и др.

Реализация любым органом власти, должностным лицом законодательно закрепленных за ним функций может быть оценена с точки зрения эффективности, коррупциогенности, конституционной законности. Если оценка дается неудовлетворительная, то орган власти, должностное лицо подлежат ответственности.

Мнения ученых

«Любая деятельность, в том числе парламентская, определяется тремя основными категориями: права, обязанности и ответственность», – отмечает Е. А. Григорьева.

Неэффективная деятельность парламента порождает серьезные, порой необратимые социальные последствия. Как справедливо отмечают ученые, негативные последствия в сфере законотворчества способны нанести колоссальный ущерб обществу, поскольку выражаются в широкомасштабном массовом нарушении прав и свобод человека и гражданина. Ситуация усугубляется длительностью (учитывая консервативность законотворческой деятельности) отрицательного воздействия на общественные отношения.

Вопрос об ответственности парламента в правовой науке практически не исследован.

Довольно часто мерой конституционной ответственности одной из палат Федерального Собрания называют роспуск Государственной Думы.

Из судебной практики

«Роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение с момента назначения даты новых выборов осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается и осуществление таких полномочий Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти».

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ. Роспуск Совета Федерации невозможен.

Основания роспуска Государственной Думы предусмотрены ст. 111 и 117 Конституции РФ:

  • – трехкратное отклонение Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ;
  • – повторное в течение трех месяцев выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ;
  • – отказ Правительству РФ в доверии.

В первом случае Государственная Дума подлежит роспуску независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или более раз. Роспуск Думы направлен на своевременное формирование Правительства РФ и его стабильное функционирование.

В двух последующих случаях Президент РФ самостоятельно решает вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы. Данные конституционные установления направлены на преодоление противоречий между Государственной Думой и Правительством РФ.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ дал толкование положения ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о праве Президента РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой назначать Председателя Правительства РФ, распускать Государственную Думу и назначать новые выборы. Отмечая необходимость поиска согласия между Думой и Президентом с целью устранения возникающих противоречий, Суд указал, что Президент при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ – вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, – является назначение Президентом Председателя Правительства, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов.

Таким образом, Президент РФ при утверждении Государственной Думой кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ, благодаря позиции Конституционного Суда РФ, оказался в более выгодном положении. Он может трижды представлять одну и ту же кандидатуру, не приемлемую к принятию Государственной Думой, для ее роспуска. Неслучайно трое судей Конституционного Суда РФ выразили особые мнения по этому решению (Н. В. Витрук, В. О. Лучин, В. И. Олейник). В. О. Лучин отметил, что «возникает неординарная и несколько противоречивая конституционная ситуация. “Несговорчивость” Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязывать свою волю, не опасаясь неблагоприятных для себя последствий. О каком механизме “сдержек и противовесов” можно в этом случае говорить? Только представление разных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации может служить оправданием такой конституционной санкции, как роспуск Государственной Думы».

Из судебной практики

В деле о толковании положений Конституции РФ, касающихся роспуска Государственной Думы при повторном в течение трех месяцев выражении ею недоверия Правительству РФ или отказе последнему в доверии, Конституционный Суд, воспринимая роспуск как способ разрешения возможных конфликтов между

Президентом и Государственной Думой, указал, что он преследует конституционную цель обеспечить продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству РФ Государственной Думой.

Конституционный Суд РФ также отметил превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны «удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти».

На время роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает осуществлять свои конституционные полномочия. Как отмечается в литературе, «поскольку Конституция РФ не содержит встречающегося в других конституциях правила о том, что на время роспуска нижней палаты верхняя палата приостанавливает свою деятельность, следует вывод, что Совет Федерации продолжает функционировать, но в пределах своей компетенции».

Государственная Дума не может быть распущена:

  • • в течение года после ее избрания;
  • • в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;
  • • в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ;
  • • с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Анализ конституционного механизма роспуска Государственной Думы позволяет говорить о существенных возможностях Президента РФ повлиять на парламент, на ту его часть, которая непосредственно избирается населением.

Зарубежный опыт

В зарубежных странах, как правило, существует механизм воздействия президента на парламент. Вместе с тем в классической президентской республике США президент не имеет права ни при каких обстоятельствах распускать Конгресс или одну из его палат. Считается, что объем президентских полномочий и без того достаточно велик. В связи с этим сложно согласиться с утверждением о том, что «институт роспуска парламента неизвестен конституциям авторитарных государств». Как видим, Конституция США тоже не знает роспуска, но назвать Америку авторитарным государством невозможно.

По конституции Италии президент республики может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). На практике, принимая решение о роспуске палат, президент исходит из приоритета сохранения действующего состава законодательного органа и признания основной задачей роспуска палат не провокацию, а предотвращение политических кризисов.

Во Франции право президента распустить парламент формально не ограничено. В соответствии с конституцией президент республики может после консультации с премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального Собрания (разд. 2, ст. 12). Но практика показала, что роспуск парламента представляет для президента Франции определенный риск, поэтому используется весьма редко.

Представительная природа парламента обусловливает возможность его ответственности только перед народом, а не перед Президентом РФ.

Мнения ученых

«Распуская Государственную Думу, Президент действует главным образом в интересах Правительства, сохранения его состава, реализуя преимущественно правительственный правовой интерес. В этом случае Государственная Дума отвечает не столько перед Президентом, сколько перед Правительством».

Закрепленные в Конституции РФ основания роспуска Государственной Думы не связаны с совершением конституционного деликта, а сам роспуск не ведет к дисквалификации депутатов, которые не утрачивают пассивного избирательного права.

Как верно замечает М. П. Авдеенкова, «существует теоретическая возможность, что распущенный орган может быть заново сформирован в том же или практически в том же составе».

Среди ученых нет единого мнения о том, чем же является роспуск Государственной Думы.

В дореволюционной государственно-правовой науке высказывались идеи об отсутствии ответственности парламента.

Мнения ученых

Н. И. Лазаревский приходит к выводу, что организация выборов, основанная на партийной борьбе, «не может обеспечивать ни действительного соответствия парламента желаниям народа, ни проникновения в парламент всех лучших элементов населения» и, как следствие, не порождает оснований для юридической и моральной ответственности депутатов перед избирателями.

Ряд современных ученых относит роспуск Государственной Думы к позитивной ответственности.

Мнения ученых

В обоснование этого мнения указывается, что роспуск как мера позитивной ответственности Государственной Думы не преследует целей кары, наказания и сопровождается компенсационными мерами.

Высказывается мнение о том, что роспуск Государственной Думы является властно-организационной санкцией и ее нельзя относить к мерам негативной конституционно-правовой ответственности. Довольно распространено мнение о том, что роспуск Государственной Думы следует рассматривать не как юридическую меру ответственности, а как политическую санкцию. Государственная Дума не нарушает каких-либо правовых норм. Ответственность законодательного органа, по мнению О. Е. Кутафина, является типичным примером политической ответственности выборного органа.

Исторический экскурс

На практике роспуск президентом парламента нередко выступал проявлением политического несогласия его с деятельностью парламента. «Так, например, в 1962 г. Президент Франции Шарль де Голль после вынесения парламентом резолюции о вотуме недоверия правительству Ж. Помпиду, по-своему истолковав Конституцию 1958 г., распустил Национальное собрание и тем самым продлил политическую жизнь своего правительства. Институт роспуска парламента как противовес ответственности правительства перед парламентом призван в какой-то мере решить тупиковые казусы в деятельности парламента. Это касается случаев неудачного или безответственного избрания большинства депутатов парламента, которые по своей некомпетентности или из корыстных соображений не могут успешно справляться с законодательной деятельностью и тем самым дестабилизируют положение в стране, и когда других политико-правовых средств выхода из создавшегося опасного положения у главы государства не имеется».

Конституционный Суд РФ назвал роспуск Государственной Думы правовым способом разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ, а также между Государственной Думой и Правительством РФ при выражении ею недоверия Правительству РФ или отказе последнему в доверии.

Мнения ученых

В литературе нередко утверждается, что роспуск нижней палаты, как и выражение ею недоверия правительству, является средством обоюдного воздействия палаты и Правительства друг на друга. Их также можно рассматривать в качестве альтернативных средств разрешения конституционного кризиса (конституционного конфликта), возникшего по поводу замещения поста председателя Правительства или отказа в доверии Правительству.

Роспуск Государственной Думы называют также принудительной мерой конституционно-правового характера, направленной на досрочное прекращение деятельности этого органа.

Мнения ученых

Основания роспуска Государственной Думы не связаны с правонарушениями – во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним.

Не признавая роспуск Думы мерой конституционной ответственности, ученые все-таки не столь категоричны, и в некоторых случаях признают роспуск парламента конституционно-правовой санкцией карательного свойства. Примерами конституционных деликтов, совершаемых парламентами, которые служат основаниями их роспуска, они называют неизбрание в установленный срок парламентом президента (ст. 32 Конституции Греции); возникновение политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента (ч. 1 ст. 63 Конституции Казахстана); неспособность парламента в течение длительного времени начать работу (ст. 90 Конституции Украины) или принимать решения (пп. «е» п. 1 ст. 102 Конституции Словацкой Республики); непринятие парламентом в установленный срок государственного бюджета (ст. 104 Конституции Республики Хорватия); систематическое или грубое нарушение Конституции палатами парламента (ст. 94 Конституции Республики Беларусь). «Во всех этих случаях обнаруживается вина представительного органа государственной власти, нарушение конституционных норм и причинение реального ущерба конституционно-правовым отношениям».

Называя роспуск Государственной Думы мерой конституционно-правового принуждения, ученые подчеркивают, что она не связана с юридической ответственностью.

Мнения ученых

Так, И. А. Алебастрова относит роспуск Думы, как и отмену неконституционных актов, к мерам конституционно-правового принуждения, направленным на предотвращение политических конфликтов. К ней присоединяется Н. С. Богомолов, отмечая, что Государственная Дума, Президент, Правительство «в большинстве случаев несут политическую ответственность, но не обязательно это должно быть одновременно и юридической ответственностью».

Безусловно, роспуск Государственной Думы является политической санкцией, имеющей правовую основу – соответствующие нормы Конституции РФ.

Высказывая различные позиции о природе роспуска Государственной Думы, ученые в основном сходятся во мнении, что он является конституционно-правовым средством преодоления конфликта властей. Все указанные в Конституции РФ основания роспуска Государственной Думы вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ – с другой. Поэтому роспуск Думы можно расценивать как правовой способ преодоления конфликта, который не удается решить путем стандартных согласительных процедур, как крайнюю форму разрешения политических разногласий.

Выше отмечалось, что представительный характер парламента обусловливает возможность его ответственности перед народом. Вместе с тем роспуск Государственной Думы посредством всенародного референдума невозможен. В соответствии с подп. 2 п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» на общероссийский референдум не может быть вынесен вопрос о досрочном прекращении полномочий Государственной Думы.

Зарубежный опыт

В зарубежной практике допускается участие граждан в процедуре роспуска парламента. Например, в соответствии со ст. 48 Конституции Латвийской Республики Президент Республики вправе возбудить вопрос о роспуске Сейма. В таком случае должно состояться народное голосование.

Вызывает интерес вопрос об ответственности парламента (или отдельной палаты) в случае нарушения парламентских процедур, повлекшего неблагоприятные последствия.

Из судебной практики

В 2005 г. Верховный Суд РФ рассмотрел иск к Государственной Думе в связи с нарушением правил процедуры при смещении депутата с поста заместителя председателя межпарламентской группы. Иск не был удовлетворен, но важен сам факт участия палаты парламента в таких правоотношениях.

В ноябре 2006 г. Сахалинская областная Дума обратилась в Верховный Суд РФ с иском к Государственной Думе, полагая, что Дума нарушила ст. 104 Конституции РФ. В феврале и повторно в мае 2006 г. сахалинские парламентарии внесли в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О системе государственной службы Российской Федерации”».

В нем они предлагали дополнить систему госслужбы еще тремя видами – государственной службой в сфере здравоохранения, образования и культуры. Но Государственная Дума дважды отвергала проект, считая, что для его рассмотрения необходимо заключение Правительства РФ. Депутаты Сахалинской областной Думы считали, что заключение Правительства РФ не нужно, так как принятие поправок в уже существующий закон само по себе не влечет увеличения расходов из федерального бюджета. Сахалинская областная Дума просила Верховный Суд РФ обязать Государственную Думу принять внесенный проект федерального закона и рассмотреть его на пленарном заседании в первом чтении. В этом деле показателен сам факт попытки рассмотреть в суде конституционно-правовую проблему, связанную с обязыванием федерального парламента.

Заслуживает отдельного обсуждения вопрос об ответственности парламента за законодательную политику. Современное законодательство, зачастую принимаемое в спешке, без тщательной проработки концепции, с игнорированием правил юридической техники, неизбежно влечет постановку проблемы исследования этого вопроса.

Именно парламент определяет (хотя и при активном участии Президента) облик законодательной политики, ее социальную направленность и соответствие международным обязательствам. Поэтому с точки зрения обеспечения эффективности законодательной политики важно, чтобы парламент был не только профессиональным, но и ответственным органом. По оценкам экспертов, уровень доверия к Государственной Думе – один из самых низких среди органов государственной власти. Количество принимаемых ею законов, к сожалению, не всегда влечет позитивные последствия. Ученые называют одной из первоочередных задач по повышению эффективности правотворческой политики разработку проблемы ответственности за результаты правотворчества. При этом они ведут речь не только о наказании виновных на уровне, например, аппарата парламента, «но и на более высоких уровнях», однако конкретные механизмы реализации ответственности не указывают.

Специфика привлечения к ответственности парламента за «плохое» законодательство связана со сложностями в установлении вины коллективного органа. Несмотря на то что принятие совместных решений широким кругом депутатов считается серьезным завоеванием демократии, в литературе обращается внимание на «возможность спрятаться за их анонимностью, что порождает злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями».

Следует обратить внимание еще на один аспект, связанный с ответственностью парламента за принятый закон, когда на проект данного закона дается отрицательное заключение юридической службы, но, невзирая на это, парламент принимает закон.

Получается, что депутаты сознательно идут на нарушение, принимая закон, который, по мнению юристов, противоречит актам более высокой юридической силы или содержит грубые технико-юридические и иные ошибки.

Ученые, выделяя в вопросе о конституционно-правовой ответственности парламента коллективный и творческий характер его деятельности по созданию закона, утверждают что «основанием ответственности законотворческих органов является конституционный деликт, юридический состав которого может быть усеченным, в связи с отсутствием признаков субъективной стороны». При этом мерой ответственности Государственной Думы они называют признание федерального закона не соответствующим Конституции РФ, а основанием – принятие такого закона Думой. Ссылаясь на мнение М. А. Краснова, они предлагают «закрепить официальное предупреждение палате Федерального Собрания и досрочное прекращение ее полномочий судом. При этом отмечают, что главный аспект в механизме ответственности – предупредительный, поэтому «предложение М. А. Краснова понимать отмену незаконного акта как промежуточное звено, необходимое для реализации ответственности, а не как самостоятельную санкцию совершенно оправданно.

На наш взгляд, признание закона неконституционным – это не санкция, а мера пресечения нарушения Конституции РФ.

Мнения ученых

Ж. И. Овсепян отмечает, что ответственность в сфере правотворчества часто связана с применением санкций не к самому органу публичной власти, издавшему закон, а к закону как продукту, итогу правотворческой деятельности. Но санкции не могут применяться к закону, он не субъект ответственности.

Санкции к законодательному органу должны применяться в случае неисполнения, ненадлежащего исполнения или воспрепятствования исполнению решения Конституционного Суда РФ, признавшего федеральный закон неконституционным, а также в случае игнорирования правовой позиции Конституционного Суда РФ при регулировании схожих отношений.

Мнения ученых

Как отмечалось выше, М. А. Краснов предлагает вначале официально предупреждать парламент о возможности роспуска, затем досрочно прекращать его полномочия на основании решения специальной судебной инстанции. С. А. Авакьян считает возможным переформирование состава государственных органов, умышленно не исполняющих решения, Н. М. Колосова в качестве санкции предлагает установить конституционные штрафы, применяемые к депутатам.

В Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определено, что в случае признания Конституционным Судом РФ федерального закона неконституционным, Правительство РФ не позднее трех месяцев обязано внести в Государственную Думу соответствующий законопроект (п. 1 ст. 79). Однако ограничить во времени принятия или вообще обязать парламент принять законопроект по действующему законодательству невозможно. Более того, в Закон введено правило: Конституционный Суд РФ может установить, что если оспариваемая норма, ранее признанная сохраняющим силу постановлением Конституционного Суда РФ неконституционной, применена судом в конкретном деле, Конституционному Суду РФ следует подтвердить неконституционность нормы для устранения фактов нарушения конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике. Фактически это правило разрешает судам применять законоположения, признанные неконституционными как раз по причине того, что парламент своевременно не восполняет образовавшийся пробел. При этом Государственная Дума может принять закон, а Совет Федерации – не одобрить его. Думается, в этой ситуации предложение о роспуске парламента – мера неконструктивная. Очевидно, парламент не изменяет неконституционный закон не по причине недисциплинированности депутатов, циничного игнорирования решения Конституционного Суда, а в силу непримиримых разногласий. Поэтому мерой преодоления этих разногласий (а не правонарушения) могло бы стать право Президента РФ на оперативное регулирование образовавшегося пробела для исполнения решения Конституционного Суда РФ. При принятии соответствующего федерального закона указ Президента РФ отменяется.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Наверх