Куперс

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Одним из видов финансово-правовой ответственности является ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Ей присущи все признаки юридической ответственности.

Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства — это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.

Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства, ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.

В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.

В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения. Такими основаниями могут быть:

• а) бюджетное правонарушение;
• б) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;
• в) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является обязанностью лица, совершившего такое правонарушение, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций, установленных законодательством.

Юридическим основанием для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства выступает наличие в деянии всех признаков состава правонарушения. Под составом бюджетного правонарушения понимается совокупность внешних (объективных) и внутренних (субъективных) признаков правонарушения, необходимых и достаточных для признания деяния тем или иным правонарушением и применения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Еще одним основанием ответственности за нарушение бюджетного законодательства является правоприменительный акт уполномоченного государственного органа или должностного лица, который и возлагает на нарушителя определенные санкции (процессуальное основание). Без такого акта (решения, предписания, приговора и т.д.) ответственность наступить не может.

В-пятых, меры ответственности к нарушителям бюджетного законодательства применяются специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами.

В соответствии со ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Из данного определения следует, что бюджетное правонарушение: 1) деяние (действие или бездействие); 2) всегда виновное деяние; 3) деяние общественно опасное, т.е. причиняющее или могущее причинить вред обществу; 4) деяние, противоречащее нормам права; 5) деяние, за совершение которого предусматривается правовая ответственность. При этом необходимо учитывать, что «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» соотносятся как «общее» и «частное». Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знака равенства.

Объектом бюджетного правонарушения являются бюджетные правоотношения, т.е. «урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов».

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

• • бюджетная система РФ;
• • перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;
• • бюджетный процесс в Российской Федерации.

Структура бюджетного правонарушения следующая. Субъекты нарушений бюджетного законодательства — это прежде всего непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение соответствующих бюджетов, и лиц, которые их возглавляют.

БК РФ конкретизирует круг субъектов бюджетного нарушения. Так, в ст. 306. указаны: финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета. Должностные лица указанных участников бюджетного процесса являются субъектами бюджетного правонарушения и не освобождаются от ответственности, предусмотренной законодательством РФ.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Субъективная сторона нарушения бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, равно как и несвоевременный их возврат и т.д., могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.

За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены меры уголовной, административной или финансовой ответственности.

Меры уголовной ответственности — если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки состава преступления. Так, ст. 285.1 УК РФ указывает на такое правонарушение, как нецелевое расходование бюджетных средств. Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Статья 285.2 УК РФ предусматривает наказание за расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере. Крупным размером в указанных статьях признается сумма бюджетных средств, превышающая 1,5 млн руб., а особо крупным размером — 7,5 млн руб.

Уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства применяется в уголовно-процессуальной форме. Назначению наказания предшествует предварительное расследование, которое может проводиться в форме предварительного следствия или дознания. Как правило, в делах о «бюджетных преступлениях» проведение предварительного следствия обязательно. Оно осуществляется следователями Следственного комитета РФ. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется судами общей юрисдикции. При этом правоприменительным актом, служащим основанием для применения уголовной ответственности, является обвинительный приговор (ст. 302 УПК РФ).

Меры административной ответственности применяются, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки административного правонарушения. Например, за нецелевое использование бюджетных средств предусматривается ответственность в ст. 15.14 КоАП РФ. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

В КоАП РФ закреплены следующие 17 составов нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.5); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7); нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8); несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9); нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10); нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11); нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12); нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13); нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14); нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15); нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16).

Привлечение лиц, виновных в совершении нарушений бюджетного законодательства, содержащих признаки административных правонарушений, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном КоАП РФ. Производство по делам об административных правонарушениях подробно регламентируется нормами разд. IV КоАП РФ.

Привлечение к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется должностными лицами Росфиннадзора (ст. 23.7 КоАП РФ). Рассматривать дела об административных правонарушениях вправе:

• 1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;
• 2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;
• 3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, также вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.1,15.14—15.15.16 в пределах своих бюджетных полномочий. Рассматривать дела об административных правонарушениях вправе руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и их заместители. Следует отметить, что невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Правоприменительным актом, на основании которого реализуется ответственность за нарушения бюджетного законодательства, выступает постановление о назначении административного наказания (ст. 29.9 КоАП РФ).

Меры ответственности, предусмотренные БК РФ, применяются, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки бюджетного правонарушения.

В действующем бюджетном законодательстве определены следующие меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства:

• • бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
• • бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
• • бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета. Пеня как мера принуждения в бюджетном нраве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
• • приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
• • передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. 306.4— 306.8 БК РФ. В их числе: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Привлечение к ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в особой процессуальной форме. При этом следует отмстить, что БК РФ разграничивает полномочия федеральных органов исполнительной власти и полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ, в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Финансовая ответственность за бюджетные правонарушения применяется в порядке, который определен бюджетным законодательством.

БК РФ в ст. 306.3 указывает на полномочия финансовых органов и Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения. Относительно определения конкретных полномочий финансовых органов законодатель ограничился лишь положением, предусматривающим порядок принятия решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении мер принуждения. В соответствии с указанной статьей Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные ст. 306.4—306.8. БК РФ (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), в соответствии с решениями финансового органа об их применении.

Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).

Факт получения уведомления является юридическим фактом и основанием для применения бюджетных мер принуждения в течение 30 календарных дней после получения уведомления финансовым органом.

Проблемы применения юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства



В статье автор рассматривает проблемы применения юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства, выявляет особенности реализации мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства на основе изучения материалов судебной практики.

Для любого государства бюджетная система представляет особо важное значение виду того обстоятельства, что от ее состояния и функционирования зависит развитие самого государства, общества, а также уровень благосостояния граждан. В целях охраны и надлежащего развития бюджетной сферы действующим законодательством закрепляются специальные меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Необходимость совершенствования мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства обуславливается также необходимостью усиления борьбы с коррупцией в бюджетной сфере.

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ внес существенные изменения в ч. IV «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее — БК РФ), которым признана утратившей силу гл. 28 БК РФ. Одновременно БК РФ был дополнен гл. 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение», которые предусмотрены специальные меры бюджетного принуждения за совершение правонарушения, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств, невозвратом либо несвоевременным возвратом, с бюджетными кредитами, а также с нарушением условий предоставления межбюджетных трансфертов. Данным законом было предусмотрено и внесение существенных изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ), закрепляющего меры административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Специфика бюджетно-правовой ответственности заключается в использовании санкций иных видов юридической за нарушение бюджетного законодательства (административного и уголовного). В этой связи многими авторами отрицается самостоятельный характер бюджетно-правовой ответственности.

Многие авторы указывают на взаимосвязь между осуществлением бюджетного контроля и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства . В тоже время не в каждом случае осуществление бюджетного контроля влечет за собой применение ответственности за нарушение бюджетного законодательства, как и ответственность за нарушения бюджетного законодательства может применяться без проведения соответствующих предварительных контрольных мероприятий.

Следует обратить внимание на специфические особенности отечественного законодательства, которое разграничивает институты ответственности за нарушения бюджетного законодательства и бюджетную ответственность. Из преамбулы БК РФ следует, что законодательством устанавливаются основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Аналогичное положение закреплено и в п. 2 ст. 1 БК РФ, устанавливающей, что именно БК РФ закрепляет правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Однако привлечение правонарушителя к данной ответственности не отнесено к бюджетному правоотношению.

Согласно ст. 71 Конституции РФ установление бюджетно-правовой ответственности относится к предметам исключительного ведения РФ . Судами подчеркивается, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства .

Поскольку отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, не отнесены законодателем непосредственно к бюджетным правоотношениям, некоторыми исследователями делается вывод о том, что юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может .

Некоторые авторы по критерию возрастания степени общественной опасности оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства в ее содержании выделяют бюджетно-правовую, административную и уголовную ответственность . Е. С. Алексеева определяет бюджетно-правовую ответственность в качестве ответственности, в рамках которой к субъекту бюджетного правонарушения применяются особые меры публичного государственного принуждения, сущность которых заключается в наступлении негативных последствий для нарушителя, вследствие наложения на него дополнительных обременительных обязанностей, которые предусмотрены соответствующей санкцией бюджетно-правовой нормы, согласно предусмотренному процессуальному порядку .

На сегодняшний день юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства является межотраслевым институтом, основания и условия наступления которой регламентируются нормами БК РФ, КоАП РФ. Внесенные законодателем изменения в БК РФ не разрешили всех проблем, связанных с применением именно бюджетно-правовой ответственности ввиду неудачной формулировки основания и состава правонарушения, отсутствием специальных положений, регламентирующих вопросы установления вины, обстоятельств, исключающих привлечение к ответственности, процессуального порядка привлечения к ответственности и т. д. Ввиду несовершенства действующего бюджетного законодательства и не прекращаются спор среди исследователей о самостоятельном характере бюджетно-правовой ответственности.

Исходя из содержания ч. 2 ст. 306.1 БК РФ не понятно, подразумевает ли законодатель здесь административную, уголовную или другую ответственность. Признаем, что такое двойственное правовое регулирование бюджетно-правовой ответственности, безусловно, не может способствовать совершенствованию применения мер ответственности и улучшению бюджетной дисциплины.

Если же правонарушение совершается участником бюджетного процесса, то предусматривается применение одной из мер принуждения, закрепленных ст. 306.2­ БК РФ. БК РФ оперирует не термином бюджетное правонарушение, а указывает на совершение бюджетного нарушения как основание ответственности, что, по нашему мнению, лишено всякой логики.

Поэтому необходимо закрепить в БК РФ понятие бюджетного правонарушения с указанием всех его признаков, раскрыть элементы юридического состава ввиду особенностей бюджетных правоотношений. На сегодняшний день в БК РФ отсутствуют также основания привлечения к ответственности; не закреплены обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности, а также основания освобождения от ответственности.

В случае совершения правонарушения участником бюджетного процесса, то предусматривается применение мер принуждения, закрепленных ст. 306.2 БК РФ. Одной из них является приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Так, Администрация муниципального образования Темрюкский район обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным приказа Министерства финансов Краснодарского края от 28.08.2014 № 285 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета». ИП Денисенко С. А. получил государственную поддержку по Соглашению от 19.12.2012 № 14 «Об осуществлении деятельности на территории Краснодарского края крестьянского (фермерского) хозяйства сроком на 5 лет» (между Минсельхоз КК и ИП Денисенко) в виде гранта в размере 1 450 000 рублей на приобретение сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы в количестве 210 голов и по Соглашению от 28.08.2013 № 27 «О предоставлении субсидии» (между администрацией и ИП Денисенко) получил государственную поддержку в виде перечисления субсидии размере 500 000 рублей на возмещение затрат на приобретение племенных и товарных сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы в количестве 250 голов.

Таким образом, государственная поддержка оказана в отношении одного и того же субъекта — ИП Денисенко С. А., совпадает по форме реализации — перечисление денежных средств из средств краевого бюджета на приобретение сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы и возмещение расходов на приобретение сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы, в рамках взаимосвязанных целевых программ, сроки действия, которых совпадают.

При таких обстоятельствах, суд посчитал, что условия предоставления субсидии нарушены .

Финансовый орган субъекта Российской Федерации принимает решение о применении бюджетных мер принуждения в отношении муниципальных образований, нарушивших условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Судами отмечается, что решения финансовых органов о применении бюджетных мер принуждения принимаются в отношении публично-правового образования, бюджету которого были предоставлены межбюджетные трансферты, впоследствии использованные с нарушением условий их предоставления. Таким образом, если межбюджетные трансферты были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты решение Министерства финансов Российской Федерации о применении бюджетных мер принуждения принимается в отношении субъекта Российской Федерации .

На основании изложенного, можно констатировать, что процессуальные аспекты применения мер бюджетной ответственности обладают административно-процедурным характером, реализуются властными решениями специально уполномоченных органов. В тоже время применение мер бюджетной ответственности фрагментарным образом регламентируется нормами БК РФ, что обуславливается отсутствием в ч. 1 ст. 306.1 БК РФ понятия бюджетного нарушения, раскрытия признаков состава правонарушения и установления степени виновности лица. БК РФ не оперирует термином «участники по делу о бюджетном правонарушении», не раскрывает их правовой статус и т. д.

Литература:

Ужесточение ответственности за бюджетные нарушения

Гусев А. , к.п.н., эксперт журнала

Журнал «Ревизии и проверки государственных (муниципальных) учреждений» № 8/2019

Минфином подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – законопроект), предусматривающий продление сроков давности и привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, увеличение размера санкций за нецелевое использование средств, а также введение ответственности за ряд нарушений бюджетного законодательства. Планируется, что изменения вступят в силу 01.01.2020. Подробности – в статье.

Срок давности привлечения к ответственности.

В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом установлена административная ответственность. Юридические лица подлежат названной ответственности за совершение указанных нарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Юридическое лицо признается виновным в совершении такого правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдать правила и нормы, за нарушение которых обозначенным кодексом или законами субъекта РФ введена административная ответственность, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению.

На основании ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им бюджетные нарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

При этом под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п. (п. 4 Постановления № 19).

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.

По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного бюджетные нарушения, за исключением случаев, прямо названных в ст. 4.5 КоАП РФ. Согласно ч. 1 названной статьи за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее двух лет со дня совершения административного правонарушения. Отметим, что истечение срока давности привлечения к этой ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Таким образом, в настоящее время постановление об административном правонарушении за бюджетные правонарушения не может быть вынесено позднее двух лет со дня его совершения.

Законопроектом предусмотрено увеличение данного срока с двух до пяти лет.

Ответственность за нецелевое использование средств.

На основании ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (ч. 1 ст. 306.4 БК РФ).

Согласно ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или их дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а на само учреждение – от 5 до 25 % суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Законопроектом предусматривается увеличение размера административного штрафа за нецелевое использование средств. При этом минимальный размер штрафа составит 50 000 руб., а максимальный – 100 000 руб.

Отметим, что законопроектом предусмотрено увеличение размера административного штрафа за нарушение кредитором условий предоставления бюджетного кредита. После вступления законопроекта в силу административный штраф будет налагаться в размере от 20 000 до 50 000 руб. (в настоящее время от 10 000 до 30 000 руб.).

Нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов

Напомним, что исходя из ст. 6 БК РФ под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Например, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• субсидий бюджетам субъектов РФ;

• субвенций бюджетам субъектов РФ;

• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Согласно ст. 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Административная ответственность за нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов установлена в ст. 15.15.3 КоАП РФ. Законопроектом положения данной статьи будут дополнены новой ч. 2.1, предусматривающей административную ответственность нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии и (или) иные межбюджетные трансферты в целях достижения результатов федеральных проектов в части мероприятий, реализуемых в субъекте РФ в рамках региональных проектов, порядка и (или) условий предоставления указанных субсидий и (или) иных межбюджетных трансфертов либо неисполнение ими решения о предоставлении субсидий и (или) иных межбюджетных трансфертов. Совершение такого деяния повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или их дисквалификацию на срок от одного года до двух лет).

Кроме того, вводится административная ответственность за бюджетные нарушения финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем) или получателем средств бюджета, которому предоставлены субсидии и (или) иные межбюджетные трансферты в целях достижения результатов федеральных проектов в части мероприятий, реализуемых в субъекте РФ в рамках региональных проектов, порядка и (или) условий предоставления (расходования) указанных субсидий (или) иных межбюджетных трансфертов (ч. 4 ст. 15.15.3 КоАП РФ). Данное деяние также повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или их дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Еще одним новшеством будет введение административной ответственности для высших должностных лиц субъектов РФ (главы муниципального образования) в случаях привлечения в течение календарного года пять и более раз к административной ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 15.15.3, ч. 3 ст. 15.15, ч. 3 ст. 15.15.1, ч. 2 ст. 15.15.2 и ст. 15.14 КоАП РФ. В такой ситуации указанным лицам будет грозить административный штраф в размере от 50 000 до 100 000 руб. (если нарушение допущено в период исполнения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (главы муниципального образования)).

Недостижение целей, показателей и результатов федерального проекта.

Законопроектом предусмотрено введение административной ответственности за недостижение целей, показателей и результатов федерального проекта; с этой целью положения гл. 15 КоАП РФ дополняются новой ст. 15.15.3.1. Согласно ч. 1 данной статьи недостижение целей, показателей и результатов федерального проекта в части мероприятий, реализуемых в субъекте РФ в рамках регионального проекта, повлечет наложение административного штрафа на должностное лицо, являющееся руководителем регионального проекта, обеспечивающего достижение целей, показателей и результатов федерального проекта, в размере от 20 000 до 50 000 руб. или его дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

При этом, если данные санкции будут применены в течение календарного года пять и более раз, к ответственности будет привлечено уже высшее должностное лицо такого субъекта РФ, при условии, что нарушение допущено в период исполнения его полномочий (ч. 2 ст. 15.15.3.1 КоАП РФ). Административный штраф в данном случае составит от 50 000 до 100 000 руб.

Нарушение требований, установленных бюджетным законодательством РФ.

Также вводится административная ответственность за бюджетные нарушения требований, установленных бюджетным законодательством РФ. В силу положений вводимой ст. 15.43 КоАП РФ несоблюдение органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (из бюджета субъекта РФ), определенных п. 2 – 4 ст. 130 БК РФ (п. 2 – 4 ст. 136 БК РФ), нарушение органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) предельных значений размера дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета), объема заимствований субъектов РФ (муниципальных заимствований) и объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), установленных п. 2 и 3 ст. 92.1, ст. 106 и 107 БК РФ, невыполнение органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) условий соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) и (или) плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), а также невыполнение органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления), в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета (доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации, замененной дополнительными нормативами отчислений)) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (50 % объема доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставленных на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более трех последних отчетных финансовых лет), обязательств, установленных соглашениями, предусматривающими меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов РФ в соответствии с п. 10 ст. 131 БК РФ (по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных образований в силу п. 8 ст. 137 и п. 8 ст. 138 БК РФ), повлечет наложение на высшее должностное лицо субъекта РФ (главу муниципального образования) административного штрафа в размере от 50 000 до 100 000 руб. (от 20 000 до 50 000 руб.).

* * *

В заключение еще раз отметим, что рассмотренный законопроект в форме нормативного документа должен вступить в силу с 01.01.2020. Постановление Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».

Штрафы за нарушения бюджетного законодательства

Г. Зайцева

Журнал «Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение» № 9/2017

В июне 2017 года вступили в силу поправки КоАП РФ, дополнившие прежние меры ответственности. Что представляет собой новая система штрафов? Каковы теперь основания для привлечения к административной ответственности?

Штрафов за нарушение норм бюджетного законодательства стало больше. В июне 2017 года вступили в силу поправки.

КоАП РФ, дополнившие прежние меры ответственности. Главное изменение – для учреждений введена отдельная норма, касающаяся невыполнения государственного (муниципального) задания. Что представляет собой новая система штрафов? Каковы теперь основания для привлечения к административной ответственности?

Рассматриваемые поправки, внесенные в КоАП РФ Федеральным законом от 07.06.2017 № 118-ФЗ (далее – Федеральный закон № 118-ФЗ), имеют отношение как к органам власти (главным распорядителям бюджетных средств либо получателям бюджетных средств, предоставляющим бюджетные ассигнования), так и к автономным учреждениям, которым выделяются указанные ассигнования.

Изменения направлены прежде всего на то, чтобы повысить эффективность использования средств, получаемых из бюджета: обеспечить своевременность их освоения, полноту исполнения получателем взятых на себя обязательств и четкое соответствие целям, на которые выданы такие средства. Например, в настоящее время имеется практика затягивания сроков начала реализации бюджетных инвестиций и субсидий на осуществление капвложений, приводящая к тому, что подрядчики проектных и строительных работ определяются только в конце финансового года. В результате образуются дебиторская задолженность по оплаченным авансам, объекты незавершенного строительства, а утвержденные бюджетные ассигнования на осуществление капвложений остаются неиспользованными. Поправки КоАП РФ должны сократить число случаев затягивания.

Новые нормы усилили административную ответственность для органов власти и учреждений: оснований для привлечения к ней стало больше, а размеры штрафов в некоторых случаях возросли. В результате для государственных и муниципальных учреждений сформировалась следующая система штрафов.

Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ)	Нарушение порядка осуществления бюджетных инвестиций (п. 1 ст. 15.15.4 КоАП РФ)	Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций, субсидий (п. 2 ст. 15.15.4, п. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ)	Невыполнение государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.5-1 КоАП РФ)
↓	↓	↓	↓
Для должностных лиц: штраф в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от одного года до трех лет. Для юридических лиц: штраф в размере от 5 до 25 % средств, полученных из бюджета и использованных не по целевому назначению	Для должностных лиц: штраф в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от одного года до двух лет	Для должностных лиц: штраф в размере от 10 000 до 30 000 руб. Для юридических лиц: штраф в размере от 2 до 12 % полученной бюджетной инвестиции, субсидии	Для должностных лиц: предупреждение или штраф в размере от 100 до 1 000 руб., при повторном нарушении – штраф в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Остановимся на трех последних видах нарушений.

Невыполнение задания.

Невыполнение учреждением выданного ему задания теперь является отдельным правонарушением (раньше аналогичные деяния квалифицировались по ст. 15.15.5 КоАП РФ). За данный проступок, совершенный впервые, предусмотрены довольно мягкие меры ответственности (предупреждение или штраф до 1 000 руб.), а вот санкции за повторное нарушение будут такими же, как по ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Новые санкции касаются только должностных лиц. Административная ответственность для самих учреждений (как это установлено для случаев нарушения условий предоставления субсидий) за невыполнение задания не введена. И тому есть логическое объяснение.

Во-первых, штрафы в размере от 2 до 12 % субсидии на выполнение задания на практике оказывались несоразмерно больше сумм, эквивалентных невыполненной части задания. Например, административные органы выписывали учреждениям штрафы в размере 8 205 596 руб. (см. Определение ВС РФ от 06.02.2017 № 308-АД16-19785 по делу № А32-41437/2015) и даже 21 349 708 руб. (см. Определение ВС РФ от 06.02.2017 № 308-АД16-19768 по делу № А32-42067/2015), аргументируя свои действия таким образом. Учреждение не достигло объемных показателей госзадания по оказанным услугам (выполненным работам), а потому нарушило условия предоставления субсидии. Впоследствии суды освобождали учреждения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного нарушения.

Во-вторых, у государственных и муниципальных учреждений есть обязанность возвращать в бюджет остаток субсидии на выполнение задания в случае недостижения его показателей. А значит, мера финансового воздействия здесь уже применяется, хотя и в иной форме.

Но что понимать под невыполнением государственного (муниципального) задания? Согласно п. 6 ст. 69.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 18.07.2017 № 178-ФЗ, основные положения которого вступают в силу 1 января 2018 года) задание считается невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей качества, если они установлены в задании. То есть критериями невыполнения задания становятся и объемные, и качественные параметры: к административной ответственности можно будет привлечь и в тех ситуациях, когда не достигнуты нужные объемы услуг или работ, и тогда, когда количественные показатели учреждение выполнило, а качественные – нет.

Важно, что в силу п. 6 ст. 69.2 БК РФ недостижение показателей задания трактуется как превышение их допустимого (возможного) отклонения. Поэтому, если в задании установлены процентные значения отклонений и учреждение удержалось в их границах, привлечь к административной ответственности будет нельзя.

Нарушения, связанные с предоставлением бюджетных инвестиций и субсидий.

Нарушение порядка осуществления бюджетных инвестиций тоже введено в КоАП РФ Федеральным законом № 118-ФЗ – эта норма имеет отношение к тем автономным учреждениям, которым переданы полномочия государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности. Цель санкции, установленной п. 1 ст. 15.15.4 КоАП РФ, в том, чтобы заказчики не затягивали с началом реализации бюджетных инвестиций. По мнению законодателей, штрафы за подобные деяния нужны для усиления исполнительской дисциплины получателей бюджетных средств (в том числе бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий, которым переданы полномочия госзаказчика).

Как и за невыполнение задания, ответственность здесь преду­смотрена только для должностных лиц. Но штрафы за несоблюдение порядка осуществления бюджетных инвестиций выше, нежели те, что установлены за нарушение условий их предоставления (20 000 – 50 000 руб. вместо 10 000 – 30 000 руб.). Иными словами, наказание за затягивание сроков реализации бюджетных инвестиций будет строже, чем за проступки, совершенные в процессе их реализации.

В свою очередь, ответственность за несоблюдение условий предоставления бюджетных ассигнований (бюджетных инвестиций и субсидий) остались прежними. При этом действие норм ст. 15.15.5 КоАП РФ распространяется на все виды субсидий –на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, на иные цели, на выполнение задания (в части, не касающейся недостижения его показателей).

Кто и кому выставляет штрафы?

Процедура привлечения к административной ответственности по ст. 15.15.4, 15.15.5 и 15.15.5-1 КоАП РФ одинакова. Нарушения, как правило, обнаруживаются в ходе выездной проверки учреждения. Выявлять их и составлять соответствующие протоколы могут:

• должностные лица Федерального казначейства, в том числе руководители (их заместители) его территориальных органов (ст. 23.7, п. 1 ст. 28.3 КоАП РФ);

• должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7.1, п. 1 ст. 28.3 КоАП РФ);

• должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные осуществлять муниципальный финансовый контроль (п. 7 ст. 28.3 КоАП РФ);

• инспектора Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ (пп. 3 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ).

В то же время рассмотрение дел об административных правонарушениях по названным выше статьям отнесено к компетенции:

• Федерального казначейства и его территориальных органов (ст. 23.7 КоАП РФ);

• органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (в пределах своих полномочий) (ст. 23.7.1 КоАП РФ);

• судов – если дело о таком нарушении возбуждено инспектором Счетной палаты РФ, уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ либо органа муниципального финансового контроля (п. 1.1 ст. 23.1 КоАП РФ).

Как видим, постановление о наложении штрафа по ст. 15.15.4, 15.15.5 или 15.15.5-1 КоАП РФ выносят в основном те же органы, которые уполномочены выявлять факты несоблюдения требований бюджетного законодательства (органы Казначейства и исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере).

Что касается должностных лиц, которые привлекаются к административной ответственности, ими в первую очередь считаются руководители учреждений. Как указано в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, под должностным понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного само­управления, государственных и муниципальных организациях и др.

Однако организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции может выполнять и иной работник учреждения, наделенный необходимыми полномочиями. В частности, в деле, которое рассматривал Московский городской суд (см. Постановление от 11.05.2017 № 4а-1653/2017) таким должностным лицом был признан заместитель проректора по экономике, хозяйству и строительству федерального вуза. Соответствующие обязанности были возложены на работника приказом ректора.

И штраф, и возврат.

Из всего сказанного следует, что в части использования средств, выделенных из бюджета, автономные учреждения подвергаются двум видам контроля – со стороны административных органов и органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя. Яркий пример тому – случай невыполнения государственного (муниципального) задания. В отношении учреждения, допустившего подобный проступок, станут применяться два способа финансового воздействия: возврат остатка субсидии, образовавшегося в связи с недостижением показателей задания (инициирует орган-учредитель), и административный штраф (выставляет контролирующий орган).

Аналогичным образом складывается ситуация и в отношении соблюдения условий предоставления субсидий. Как пояснил Минфин в Письме от 28.04.2016 № 02-10-06/24775, возврат субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, и наложение штрафа на нарушителя указанных условий имеют различную правовую природу и двойным наказанием не являются. Необходимость возврата субсидий при нарушении условий их предоставления направлена прежде всего на стимулирование добросовестного исполнения получателями условий предоставления средств из бюджета и обеспечение восстановления средств бюджета в размере, эквивалентном выявленному нарушению. Обязанность вернуть субсидию нацелена на восстановление права публично-правового образования, нарушенного в результате действия (бездействия) получателя субсидии, и такая обязанность ответственностью не является. Ответственность же наступает на основании ст. 15.15.5 КоАП РФ – за противоправные действия (бездействие) виновного лица.

Примеры судебных решений.

Рассмотрим в качестве примеров несколько судебных разбирательств, предметом которых стало наложение штрафа на должностных лиц автономного учреждения, а иногда и на само АУ.

Первый случай – привлечение к административной ответственности руководителя учреждения за невыполнение госзадания (нарушение, выявленное в 2015 году, квалифицировано по ст. 15.15.5 КоАП РФ). Должностное лицо было оштрафовано на 30 000 руб., не согласилось с решением административного органа и обратилось в суд. Однако суды трех инстанций посчитали наложенное наказание законным. Обстоятельства дела изложены в Постановлении ВС РФ от 13.02.2017 № 18-АД17-2.

Учреждение получило госзадание на 2014 год, в которое в том числе была включена услуга по обеспечению специализированными продуктами детского питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, а также установлены объемы оказания обозначенной услуги. В силу соглашения о предоставлении субсидии госзадание считалось выполненным, если фактический объем оказанных услуг составляет не менее 85 % планового. Вместе с тем в отчете о выполнении задания указывалось, что названная услуга предоставлена в объеме 11,3 %. Административный орган, выявив невыполнение госзадания в данной части, расценил это как нарушение условий предоставления субсидии (ст. 15.15.5 КоАП РФ).

Доводы должностного лица учреждения (выполнение задания в указанной части было поставлено в зависимость от внешних факторов) остались без внимания, поскольку судьи установили, что руководитель АУ, будучи осведомленным о неисполнении показателей задания по упомянутой услуге, в IV квартале 2014 года не обращался к учредителю для корректировки задания. То есть мер по предотвращению нарушения должностное лицо не приняло.

Второй пример – штрафы за нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций, наложенные и на должностное лицо, и на автономное учреждение (постановления Московского городского суда от 11.05.2017 № 4а-1652/2017 и № 4а-1653/2017). Суд поддержал решение административного органа: в силу ст. 15.15.4 КоАП РФ должностное лицо правомерно оштрафовано на 10 000 руб., а АУ – на 1 658 819,6 руб. (2 % суммы полученной бюджетной инвестиции). Выводы суда таковы. Автономное образовательное учреждение высшего образования неудовлетворительно осуществляло переданные учредителем полномочия государственного заказчика по строительству общежития, не соблюдая условия соглашения о передаче полномочий госзаказчика (в частности, не согласовывало свои действия с профильным департаментом органа-учредителя). Учреждение не приняло все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. А должностное лицо (заместитель проректора по экономике, хозяйству и строительству) ненадлежащим образом исполняло свои обязанности, закрепленные в трудовом договоре и должностной инструкции.

Наконец, третий случай касается несоблюдения условий предоставления субсидий (а точнее, субсидии на иные цели). Штраф в размере 30 000 руб. тоже был выставлен должностному лицу – директору автономного учреждения культуры (см. Решение Московского городского суда от 30.11.2016 по делу № 7-12751/2016). Директор учреждения принял решение оплатить подрядчику услуги до фактического исполнения договора в полном объеме, что стало нарушением одного из условий выделения целевой субсидии (соглашение о ее предоставлении предусматривало, что платежи по договору, производимые за счет данных средств, осуществляются по факту оказания услуг на основании акта их сдачи-приемки). Указанное деяние и образует состав административного правонарушения, установленного п. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Некоторые выводы.

Какие выводы можно сделать после анализа действующих норм КоАП РФ и судебных решений?

1. Должностным лицам автономных учреждений следует четко соблюдать условия, на которых выдана субсидия (бюджетная инвестиция). В частности, внимание нужно обращать на сроки, в которые должны быть совершены те или иные действия (начало освоения средств, момент оплаты подрядчикам выполненных ими работ и пр.), указание точного наименования мероприятия во всех связанных с ним документах, необходимость согласования действий учреждения с органом-учредителем.

2. Невыполнение государственного (муниципального) задания теперь является отдельным правонарушением. Чтобы не попасть под штрафы по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, работникам АУ необходимо на протяжении текущего года отслеживать объемы и качество предоставления услуг (выполнения работ), показатели по которым включены в задание. Если же возникли предпосылки для невыполнения установленных показателей, необходимо обратиться к учредителю с предложением внести изменения в задание на текущий год.

3. Возврат средств в объеме, эквивалентном выявленному нарушению, предусмотрен во всех случаях несоблюдения условий предоставления субсидий (как правило, данный пункт прописывается в соглашении о предоставлении той или иной субсидии). Это не считается двойным наказанием. А значит, при неблагоприятном развитии событий у автономного учреждения может возникнуть не только административная ответственность (штрафы выставят должностному и юридическому лицу), но и обязанность вернуть часть средств в бюджет надлежащего уровня.

Меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства

Бюджетная деятельность государства носит публичный, политический характер, который обусловливает необходимость применения государственного принуждения.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 306.2 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 306.2 БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения, одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже административной), а другие не являются таковыми.

Государственное принуждение — это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение.

В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий. Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права. Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный Суд РФ.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность — это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.

В статье 306.2 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства:

• — предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• — блокировка расходов;
• — изъятие бюджетных средств;
• — приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• — наложение штрафа;
• — начисление пени;
• — иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса — мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении бюджетного законодательства.

В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного в ст. 306.1, 306.3-306.8, БК РФ, необходимо отметить следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве — мера ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая носит личный характер.

Предупреждение могут выносить руководители органов Федерального казначейства и их заместители, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст. 306.4 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения:

• 1) нецелевое использование бюджетных средств;
• 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;
• 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;
• 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;
• 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;
• 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;
• 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;
• 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения — право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета.

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ, использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц.

Во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя. Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями «начислить» и «взыскивать» очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию «взыскание начисленных пени».

В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 НК РФ), пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется за нарушение бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя.

Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

К иным мерам, указанным в ст. 306.4 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в ст. 306.8 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете.