Куперс

На самом деле, участвуя в партстроительстве, участвуя в партийной жизни, мы все должны быть готовы к разочарованиям – не всегда то, что кажется нам правильным, кажется таковым и другим. Поговорите с членами любых партий, что говорится, «от души». И они вам расскажут, с чем они не согласны в программе своей партии, или какие официальные позиции партии им не близки, каких общепартийных точек зрения они не разделяют. Это абсолютно нормально, если партия – не секта. Вспомните, какие внутрипартийные баталии происходили даже в «Единой России», при всем при том, что уж они-то точно выстроены в вертикаль. А КПРФ? А Яблоко? А многочисленные националистические организации? Даже в правительстве РФ есть как минимум две точки зрения на любой вопрос. И эти точки зрения сражаются, доказывают, аргументируют, взывают, «ищут ходы», ведут открытую и кулуарную борьбу и т.д. Или посмотрите, как проходили праймериз в Республиканской партии США – там кандидаты испепеляли просто своих противников-однопартийцев рекламными роликами и агрессивными тирадами.
Борьба идей, борьба за лидерство – это признак жизни. Как только не станет такой борьбы внутри партии – начнется неуклонный спад, разложение. Это говорил еще капитан Очевидность.
Однако, не каждый может кропотливо, но вместе с тем и активно, доходчиво, напористо вести борьбу за идею. Некоторые поддаются обиде, что их мнение не учли, что товарищи не приняли их точку зрения. «Из всех страстей человеческих сильнейшая — самолюбие, которое, будучи оскорблено, никогда не прощает», — писал Виссарион Белинский, и был совершенно прав. Вот и Михаил Гольд пишет, что «изначально было понятно, что НДП будет партией, объединяющей современно мыслящих национал-демократов, национал-либералов и демократических националистов, которых по ошибке постоянно причисляли к консерваторам (названия «крыльев» условны)». Если это было ясно изначально, то можно было предположить, что внутри партии необходимо будет доказывать именно свое видение ситуации, именно свое видение позиционирования партии. Доказывать это во внутрипартийной полемике — абсолютно нормально. Люди взрослые, разберутся.
Сетовать на то, что «съезд уже откровенно показал, что в НДП практически абсолютное большинство имеют представители второго направления» (т.е. демократические националисты) – значит расписаться в собственной неспособности донести свое видение до соратников, в неспособности привлечь в партию тех, кто разделяет ваши взгляды. Тем более, на существующем этапе партийного строительства, когда сама организация только формируется, когда всё создается собственно с нуля – программа, идеи, символы, позиции по тем или иным вопросам. Это же не затвердевший в камне истукан, а только глина, из которой мы сами, все вместе стремимся создать что-то новое, яркое, цельное, интересное и востребованное обществом.
И только находясь среди тех, кто творит это новое, ты можешь поучаствовать в творении, привнести свою частицу, можешь доказать свое видение творения.
Мне жаль, что некоторые люди, способные творить, способные привнести в партию свои идеи, люди не глупые, интересные, покидают партию. Жаль уже оттого, что они не смогли найти в себе сил бороться, сил доказывать свою правоту, а поддались искушению затронутого самолюбия. Они забыли одну из главных заповедей настоящего политика: «Политик не представляет большинство, а создает его».
Остаются те, кто на это способен.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционное право человека и гражданина на свободу творчества в современной России»

Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет общечеловеческих ценностей и интересов над всеми другими ценностями общества и государства: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2). Уважение прав человека, создание условий, гарантирующих свободу поведения, являются главными предпосылками успешных демократических преобразований в Российской Федерации.

Важное значение в системе прав и свобод человека и гражданина имеет право на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, закрепленное в ст. 44 Конституции.

Данное право содержится также во многих международно-правовых актах универсального характера, таких как Всеобщая Декларация прав человека 1948 г., Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.1

Основной Закон Российской Федерации, гарантируя свободу творческой деятельности, основывается на принципе идеологического многообразия (ст. 13, ч. 2). Свобода творчества предполагает недопустимость идеологического диктата, контроля и цензуры со стороны государства во всех видах творческой деятельности, а право на свободу творчества — это гарантируемая конституционными нормами возможность человека создавать литературные, художественные, научные и другие произведения, проводить научные исследования, заниматься изобретательством, преподаванием, сценической деятельностью.

Конституционное право на свободу творчества, будучи духовно-культурной ценностью, способствует внутреннему обогащению человека,

1 См.: Права человека. Основные международные документы. М., 1989. С. 134-142; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г. // Международные акты о правах человека: Сборник / Под ред. В. А. Карташкина, Е.А. Лукашевой. М., 1999. С. 324-235. вдохновляет на новые деяния, поиски и идеи. Закрепление в Конституции РФ этого права, развитие и конкретизация его в отраслевом законодательстве, имеет решающее значение для повышения духовной культуры российского общества.

К сожалению, приходится констатировать, что механизм реализации и защиты права на свободу творчества далек от совершенства. Основной причиной, на наш взгляд, является недооценка сфер культуры, образования, науки и творчества государственными структурами и политиками.

По данным ЮНЕСКО, Россия по интеллектуальному потенциалу молодежи скатилась на сороковое место в мире1. Данный факт свидетельствует

0 снижении интеллекта и творческой инициативы у молодого поколения.

Роль государства в развитии отечественной культуры и науки в условиях российской действительности приобретает особое значение, причем не в силу слабости научных школ и науки в целом, но, напротив, принимая во внимание ее уникальную развитость, с одной стороны, и очевидную неприспособленность к рыночным условиям жизни,- с другой2.

В связи с вышеизложенным, возникает необходимость разрабатывать научно-теоретические, концептуально новые подходы, которые содержали бы научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в области реализации и эффективной защиты права на свободу творчества.

Не вызывает сомнения, что выбранная тема представляет интерес для науки конституционного права; тем не менее, приходится констатировать, что она изучена недостаточно, несмотря на теоретическую и практическую значимость.

Степень разработанности темы и теоретическая основа работы обусловлена тем, что специфика диссертационного исследования заключается в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений личности,

1 См.: Без комментария // Аргументы и факты. 2006. № 33. С. 8.

2 См.: Светланов А.Г. Роль государства в развитии науки и инновационной деятельности // Государство и право. 2005. № 5. С. 50. общества и государства в духовно-культурной сфере. Комплексный характер проблемы предполагает обращение к различным разделам юриспруденции: теории государства и права, конституционному праву, гражданскому праву, международному праву. Исходя из этого, источниковедческую основу диссертационного исследования составила как специальная юридическая литература, так и труды в области философии, психологии, социологии и других наук.

A.В. Зиновьев, А.П. Иванов, О.С. Иоффе, В.Т. Кабышев, С.Ф. Кечекьян, М.И. Ковалев, Е.А. Козлова, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, Е.А. Кутафин,

Различные аспекты прав, свобод и обязанностей человека и гражданина отражены в работах зарубежных авторов: Б. Богуслава, Е. Бугаеца, Ф. Люше-ра и других.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда России, решения иных федеральных судов, указы Президента РФ, постановления российского Правительства, нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, акты российских субъектов, в частности, республик Башкортостана, Марий Эл, Самарской области и др. Привлекались конституции зарубежных стран (США, ФРГ, Италии, Испании, Греции, Японии). Широко использовались акты международного права.

В науке конституционного права не было специальных работ, посвященных анализу основного права человека и гражданина на свободу творчества в Российской Федерации. Труды ученых, в том числе советского периода, внесших вклад в разработку проблематики прав человека и гражданина имеют значение для изучения исследуемой проблемы и в современный период. Это в полной мере распространяется и на работы ученых-цивилистов, без которых было бы невозможно качественно освоить изучаемые нами проблемы.

В диссертации поставлены задачи комплексного исследования основного права человека и гражданина на свободу творчества в Российской Федерации, включающие анализ нормативного содержания, механизма реализации, гарантий, а также изучение отдельных философских, психологических и социологических аспектов темы, имеющих отношение к анализируемой проблеме.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации права человека и гражданина на свободу творчества в современной России.

Предметом исследования является содержание конституционного права на свободу творчества в Российской Федерации.

Целью и задачами настоящей работы является научное осмысление и анализ конституционного права на свободу творчества, его развитие в действующей российской Конституции и текущем законодательстве, реализация в практической деятельности, охрана и защита от неправомерных посягательств.

Для достижения указанной цели исследования автором поставлены и осуществлены следующие задачи:

— сформулировано понятие конституционного права человека и гражданина на свободу творчества в России и дана его характеристика;

— проанализированы базовые нормы, закрепляющие право человека и гражданина на свободу творчества в российском государстве, эволюция содержания данного права, произошедшая в постсоветский период;

— исследованы конституции (уставы) субъектов Федерации в части закрепления права на свободу творчества, а также отдельные региональные акты в этой области;

— изучена структура механизма реализации данного права;

— рассмотрены гарантии права на свободу творчества;

— разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию законодательства в целях повышения эффективности реализации, охраны и защиты конституционного права человека и гражданина на свободу творчества в Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет общая теория прав человека, гуманистические, философские и этические учения прошлого и современности, достижения теории государства и права, научных школ конституционного права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с предметом диссертации.

Для достижения указанных задач были использованы общенаучные и ча-стнонаучные методы, такие как логический, диалектический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и системного анализа.

Большое внимание уделялось взаимосвязи абстрактного и конкретного, общего и особенного, комплексного и единичного.

При работе над диссертацией привлекались отдельные законопроекты федерального и регионального уровня, а также Интернет, информационные правовые системы «Консультант Плюс» и «Гарант».

Научная новизна диссертации состоит в том, что это комплексное исследование, в котором раскрывается сущность и нормативное содержание конституционного права человека и гражданина на свободу творчества в Российской Федерации, механизм его реализации и гарантии права на свободу творчества. Предпринята попытка на базе имеющихся научных подходов интегрировать методологические возможности по изучению данной темы и дать ее современный анализ.

Диссертационное исследование — первая работа, посвященная изучению конституционного права человека и гражданина на свободу творчества в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Творчество рассматривается как процесс создания человеком культурных ценностей и их интерпретация, которые отличаются новизной, неповторимостью, оригинальностью, общественно-исторической и иной уникальностью. Оно состоит из нескольких фаз (этапов), имеет свою цель, средства и определенный результат. Творчество можно рассматривать как правовую и духовно-культурную категорию.

2. Право на свободу творчества, закрепленное в ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, представляет собой комплексное субъективное право, состоящее из ряда правомочий, на осуществление российским гражданином или коллективом граждан, иностранцем либо лицом без гражданства созидательной деятельности в целях создания литературных, художественных, научных и других произведений, занятия изобретательством, преподаванием, сценической деятельностью и т.д.

3. Конституционное право человека и гражданина на свободу творчества является:

— проявлением свободы личности в духовно-культурной сфере;

— важным культурным правом в системе конституционных прав и свобод, тесно взаимосвязанным с правом на образование, правом на участие в культурной жизни и пользованием учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Образование — первостепенный фактор экономического, социального и духовного прогресса общества, необходимая предпосылка развития каждого человека, его культуры и благополучия. По многим позициям оно созвучно творчеству. В связи с этим право на образование оказывает большое содействие в реализации права на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Для того, чтобы полноценно реализовать данное право, необходимо получить соответствующее образование. Кроме того, Конституции РФ (ч. 1 ст. 44) закрепляет право на свободу преподавания, которое связано с образованием и образовательной деятельностью. Педагогическая деятельность возможна как в качестве индивидуально-трудовой деятельности, так и в рамках образовательных учреждений (ст. 48, 53 Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г.(в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г.)).

Свобода преподавания понимается как вид творческой деятельности, включающий в себя как выбор педагогом индивидуальной методики обучения и воспитания, так и соблюдение установленных государственным образовательным стандартом правил и требований.

4. Конституционно-правовой механизм реализации конституционного права человека и гражданина на свободу творчества, в широком смысле, включает в себя следующие элементы: а) закрепление данного права в основных нормах; б) конкретизация конституционного права в отраслевом законодательстве, в том числе — условий и предпосылок его реализации, отдельных видов творческой деятельности, порядка и способов ее осуществления; в) установление законодательных пределов и ограничений реализации права на свободу творчества, в частности, запрещается творческая деятельность, ведущая к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства; г) активные действия субъекта в ходе реализации анализируемого основного права и достижения фактического результата в этом процессе; д) охрана и защита конституционного права каждого на свободу творчества государством.

5. Регулирование отношений, возникающих по поводу создания и использования результатов творческой деятельности, должно осуществляться, опираясь на Конституцию РФ, комплексной отраслью «Право интеллектуальной собственности». Это обусловлено принятием Части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации от 24 ноября 2006 г., основанной на концепции полной кодификации действующего гражданского законодательства об интеллектуальной собственности, что соответствует европейской традиции.

Законодателю целесообразно также будет дополнить и конкретизировать ряд конституционных положений, и внести соответствующие изменения в отраслевое законодательство, например, в Основы законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г.) в частности, детализировать положения о конкретных видах творческой деятельности, о запрете цензуры.

6. Ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленные действующим законодательством, в целом разумны и играют позитивную роль. Они также являются гарантиями реализации конституционного права каждого на свободу творчества. Институт ограничений имеет важное теоретическое и практическое значение в регулировании отношений в сфере реализации конституционного права на свободу творчества. В связи с этим, весьма актуальными являются следующие концептуальные подходы к формированию теории ограничения права на свободу творчества:

1) целесообразность реализации правовой позиции Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г., согласно которому все права человека и основные свободы неделимы и взаимосвязаны; развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государства от развития и защиты других;

2) выработка конкретных рекомендаций по поводу содержания целей ограничения права на свободу творчества на основе непосредственного исследования этих целей;

3) использование системного подхода, основанного на комплексном конституционно-правовом анализе, изучении зарубежного и отечественного исторического опыта, норм международного права и решений Европейского Суда по правам человека.

7. Обеспечение права на свободу творчества — это прежде всего создание достойных условий человеку и гражданину для жизни и творчества, гарантий активного участия в социально-экономическом и культурном процессах, социальная защищенность.

8. Охрана и защита анализируемого основного права обеспечивается системой правовых принципов, институтов, гарантий, государственных органов и учреждений. 1

Среди способов и механизмов обеспечения права на свободу творчества выделяется механизм судебной защиты. Необходимо отметить роль Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в защите конституционного права на свободу творчества, творческого результата, обеспечении авторских прав.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что многие положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности, в частности, при дальнейшей разработке и совершенствовании законодательства в области культуры и творчества.

Теоретическая разработка проблемы конституционного права человека и гражданина на свободу творчества в Российской Федерации, вносит определенный вклад в отечественную концепцию прав и свобод человека и гражданина и имеет значение для юридической науки в целом. Результаты диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических исследований в русле изучения конституционного права человека и гражданина на свободу творчества.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе при совершенствовании законодательства.

Материалы исследования используются в учебном процессе саратовских вузов (филиалы в Балакове) при преподавании конституционного права России, спецкурса «Теория конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина».

Диссертационные выводы и положения могут найти применение в системе переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих и депутатов.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях автора, обсуждались, получили одобрение на заседании кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права, докладывались на двух межвузовских (межрегиональных) научно-практических конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные вопросы правовой охраны и коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности» (г.Уфа,2005 г.) и Всероссийской научно-практической конференции «Территориальное единство России: тенденции и перспективы» (г. Балаково, 2006 г.)

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Выделяют пять основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прямое или непосредственное правотворчество, муниципальное правотворчество, договорное нормотворчество.

1. Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон – акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью.

2. Подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента Российской Федерации, есть порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.

3. При прямом непосредственном правотворчестве (принятии правовых актов) речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах таковы, например федеральный закон о референдуме, законы субъектов Российской Федерации о порядке проведения референдумов в республиках, областях и т.п., а также законы о местном референдуме.

4. В широком смысле слова в правотворчестве участвуют и местное самоуправление. Говоря о муниципальном правотворчестве, необходимо выделять два аспекта: 1)государственное правотворчество (федеральное и региональное) и собственное муниципальное правотворчество. Другими словами, система муниципального права состоит из двух подсистем: 1)законы и иные нормативные акты, принятые на уровне Российской Федерации и её субъектов по вопросам местного самоуправления; 2)нормативно-правовые акты местного самоуправления, т.е. акты саморегуляции. К числу последних относятся уставы муниципальных образований, решения представительных органов, акты исполнительных органов, результаты местных референдумов. Особое значение имеет инициатива, позволяющая гражданам населенных пунктов разрабатывать и участвовать в обсуждении проектов актов. Самостоятельность муниципального нормотворчества проявляется в том, что население (непосредственно, либо через органы местного самоуправления) независимо от органов государственной власти определяет характер и вид регулирования общественных отношений, не относящихся к предметам ведения РФ и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, местное самоуправление полностью самостоятельное.

5. Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это – конституционные внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договорённостей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

УДК 340.11(47)

А. В. Дербина, Т. А. Жилина

Особенности формирования правовой позиции субъектов правотворчества в Российской Федерации

В данной статье рассмотрены теоретико-правовые вопросы, связанные с понятием, сущностью и категориями социально-правовой жизни общества — правосознанием. Показана ключевая роль, которую выполняет правосознание в механизме формирования правовой позиции субъекта правотворческого процесса в Российской Федерации.

Ключевые слова: право, правотворчество, правопорядок, законность, правотворческий процесс, правосознание, правовой менталитет, субъект правотворчества, правовая социализация, правовые отношения, правовое поведение, правовая позиция, государство.

В мыслительной деятельности позиция представляет собой систему суждений по поводу отношения к чему-либо или к кому-либо. Под правовой позицией вообще следует понимать оценку правовой реальности, систему правовых аргументов, лежащих в основе законотворческой, судебной и иной правоприменительной деятельности. В любом случае, это логико-языковая конструкция, выражающая отношение субъекта к правовым явлениям и процессам.

Правовые позиции можно подразделить на правотворческие, правоприменительные и доктринальные. Наиболее высокий уровень правотвор-

© Дербина А. В., Жилина Т. А., 2014

ческих позиций — законотворческие, представляющие собой концепцию законопроекта либо их систему.

По мнению Ю.А. Тихомирова, «правовая позиция — это оценка актов и действий в одной коллизионной ситуации, устойчиво повторяемая в аналогичных ситуациях, действиях и актах». Как видно, здесь понятие «правовые позиции» связано с коллизионной ситуацией и сделан акцент на таких признаках исследуемого феномена, как устойчивость и повторяемость при решении юридических дел1.

М.С. Саликов предпринял попытку разграничения правовой позиции и системы аргументации, положенной в основу решения КС РФ, полагая, что феномен правовой позиции представляет собой систему выводов и аргументов, выявленных в ходе рассмотрения конкретных дел по сугубо определенным проблемам и имеющих как общий (т. е. приемлемых и необходимых для решения подобных проблем при разрешении последующих дел), так и обязательный (т. е. обладающих той же юридической силой, что и решения КС РФ) характер2.

Итак, под правовой позицией следует понимать оценку фактической реальности и систему аргументов, выводов и предложений по ее правовому урегулированию. Правовая позиция — несомненно логико-юридическая конструкция, выражающая отношение к праву, правовым нормам действующим или отношениям, необходимым с точки зрения субъекта быть опосредованными правом.

Правовая позиция может быть в форме концепции законопроекта. Именно здесь можно усмотреть «игру» всех признаков правовой позиции. Концепция (от лат. conception) означает систему взглядов, единое понимание чего-то; определяющий замысел, главная мысль, конструктивный принцип3.

Концепция законопроекта как правовая позиция — это предложение, идеальная модель, юридическая конструкция урегулирования фактической ситуации. Концепция законопроекта, подчеркнем, достаточно выверенная конструкция и не есть произвольное соотношение прав и обязанностей, полномочий, ответственности. Это макет будущих правовых отношений. Качество правовой позиции, ее отточенность — условие эффективности концепции законопроекта.

1 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. С. 73.

2 Конституционный судебный процесс / под ред. М.С. Саликова. М., 2003. С. 177.

3 Философский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М., 1983.

С. 278.

Правовые позиции имеют место как на стадии формирования права, так и на стадии ее результата — правотворчества. Причем, правовые позиции могут появиться и «действовать» как на начальном этапе формирования права, так и на завершающей стадии — правотворчестве. Здесь важно видеть общее между ними.

Общим является их цель — правовое урегулирование фактического отношения. Дело в том, что субъект нормотворчества, субъект законодательной инициативы, любой, полагающий необходимым включить в предмет правового регулирования какое-либо общественное отношение, могут высказать свою правовую позицию по этому вопросу. Она может существовать в единственном числе либо конкурировать с аналогичной, высказанной иным субъектом и не совпадающей по содержанию. Как отмечалось, правовая позиция — это идея, на основе которой что-то утверждается, предлагается, образно говоря расставляется. Другими словами, правовая позиция в правотворческой деятельности представляет собой некий стержень, на который нанизываются положения, нормы, объединенные единой мыслью.

Главным в научно-юридическом подходе к правотворчеству является осуществление совершенствования законодательства в духе правильного понимания и практического воплощения принципов права и его генетических и функциональных закономерностей, особенно основного объективного правого закона — стимулирования социально-полезной активности субъектов права, кроме того, очень важно в правотворчестве соблюдение

его принципов .

Правотворчество как система состоит, прежде всего, из субъектов, имеющих ключевое значение, поскольку они должны правильно и своевременно осмыслить все правообразующие факторы, выявить правовые потребности сейчас и в перспективе, существующие отрицательные и положительные тенденции. Знаменитый лозунг «Кадры решают все» актуален и в настоящее время.

Одним из важнейших условий совершенствования законодательства и правоприменительной практики является овладение участниками нормо-творческой деятельности системой правил, приемов, способов, используемых при конструировании текста нормативно-правовых актов. Некомпетентность и самоуверенность, с которой некоторые должностные

4 Каландаришвши З.Н. Деформация правовой культуры современной российской молодежи. СПб., 2010. 285 с.

лица берутся за создание правовых предписаний, оборачиваются негативными последствиями не только для механизма правового регулирования, но и для всего общества.

В современных условиях, когда динамика общественного развития вызывает необходимость постоянного совершенствования системы законодательства, специалисты, занимающиеся написанием законов и подзаконных нормативно-правовых актов, нуждаются в системных знаниях об особенностях процесса правотворчества. Именно они должны совместными усилиями системно обеспечить воплощение в законодательстве всей гаммы сложнейших взаимосвязей и взаимодействий разноплановых факторов в процессе выработки юридического упорядочения непрерывно развивающихся общественных отношений. В связи с этим необходима, с одной стороны, массовость субъектов правотворчества, демократизм, стимулирующий их активность, а с другой стороны — рациональная, научно обоснованная юридическая упорядоченность, организованность в их деятельности. Необходима точная юридически упорядоченная субординация и координация творческой работы всех субъектов правотворчества5.

Понимание субъектов правотворчества исключительно как государственных органов и сложившиеся представления об их классификации уже не отвечают велению времени. Не следует забывать, что кроме государственных органов правотворческой компетенцией наделены и органы местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Правотворческой деятельностью активно занимаются общественные объединения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Система субъектов правотворчества выглядит следующим образом:

1) народ (через проведение референдумов, через утверждение правовых обычаев);

2) государство (федеральное правотворчество и правотворчество субъектов РФ; правотворчество законодательных, исполнительных и судебных органов; международное и межгосударственное правотворчество);

3) институты гражданского общества (правотворчество органов и должностных лиц местного самоуправления; общественных объединений различных организационно-правовых форм).

5 Дербина A.B. Правотворчество в Российской Федерации: учеб. пособие. СПб., 2011. 88 с.

По мнению А. В. Демина, «перенесение правотворческого процесса

непосредственно в гражданское общество является безусловным прогрес-

сом правовой мысли» .

В. Н. Карташов особо подчеркивает, что «в настоящее время, в России формируется качественно новое позитивное право, в создании, обеспечении и реализации которого участвуют не только государственные, но и негосударственные субъекты»7.

А. Ф. Черданцев также пишет о правотворчестве как «о деятельности компетентных субъектов, направленной на издание и совершенствование нормативных актов», т. е. не называет государство единственным субъектом правотворчества8.

Обобщив представленные и другие мнения ученых, учитывая необходимость отразить тенденции все большего вовлечения в правотворческий процесс институтов гражданского общества, предлагаем свое определение правотворчества: это юридическая деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на создание, изменение, поправку, отмену нормативно-правовых актов и договоров.

Для субъектов правотворчества важно не только различать право и закон, не только подготавливать справедливые нормы в соответствующих источниках права, но и ставить их в систему действующего законодательства с приведением его в такое состояние, которое способствует улучшению пользования им, повышению его эффективности.

Правовая позиция субъекта правотворчества формируется в его главном элементе — правосознании. Правовой статус субъекта правотворчества ассоциируется, прежде всего, со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение субъекта правотворчества рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей субъекта, обусловленная его вступлением в правоотношения в сфере правотворческой деятельности. Вступая в такого рода правоотношения, субъект правотворчества должен иметь твердо установленную правовую позицию, при этом главным фактором формирования правовой позиции у субъекта всегда будет являться уровень его правосознания.

6 Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Гос-во и право. 1998. № 2. С. 21.

7 Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: учеб. пособие: в 2 т. Ярославль, 2005. Т. 1. С. 5.

8 Черданцев А. Ф. Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов. М., 2001.

С. 229.

Под правосознанием также следует понимать сферу индивидуального, группового и общественного сознания, которое отражает объективно существующую правовую действительность в виде правовых знаний, правовых ценностей, оценок действующего права, а также социально-правовых установок и ориентиров, выполняющих роль саморегулятора поведенческого акта в достижении определенной значимой цели в сфере действия права.

В общей классификации источников права правосознание — особая разновидность социальных факторов правообразования или источников права. Правосознание на уровне протоправа фокусирует в себе весь социально и государственно значимый спектр человеческих потребностей, возведенных в ранг интересов. В нем экономическое, политическое и нравственное содержание приобретает форму юридических идей и мотивов

деятельности .

Отражение в сфере общественного и индивидуального сознания экономических, политических и нравственных проблем может со временем приобретать правовую направленность, выливаться в юридические понятия, идеи, требования. При этом, как справедливо подмечено, необходимо помнить, что идеологическим и психологическим фактором формирования права служит не только правосознание, но и другие формы общественного сознания, в особенности политические, моральные, экономические взгляды, предопределяющие содержание правовых требований.

Существует жесткая привязка механизма юридического регулирования к правосознанию. Правосознание являет себя как непосредственный идейный, идеологический источник позитивного права, играя огромную роль в правообразовании: так или иначе, следуя за потребностями общественной практики, наиболее значимыми социальными противоречиями, тенденциями, интерпретируя, преломляя их через свои культурные коды, субъекты правосознания и правотворчества выделяют, отбирают соответствующие отношения, выковывают естественно-правовые принципы и поведенческие модели, которые, с одной стороны, целесообразны, необходимы с точки зрения социума (группы, индивида), а с другой — подлежат законодательной регламентации, обязательному юридическому оформлению и охране10.

9 Вопленко Н. Н. Источники и формы права: учеб. пособие. Волгоград, 2004. С. 31.

Сегодня в структуре российского правового менталитета традиционно все еще сильны архетипичные пласты, в которых право ассоциируется с силой и наказанием. Поэтому и правовая позиция субъектов правотворчества формируется обычно в особой атмосфере общественного «попустительства» и приводит к отрыву от социальной реальности, игнорированию юридической психологии населения, нередко отторгающего (в силу неподготовленности и низкой правовой компетенции) весьма полезные правовые новации и реформы. Для концептуализации такой эффективной в социальном отношении правовой идеологии необходима четко поставленная национальная правовая доктрина, которая не просто характеризует важнейшие культурно-правовые ценности, но и служит целевой установкой текущего правового строительства11.

Правосознание оказывает многостороннее воздействие на общественные отношения: с одной стороны, является мобильным «индикатором» социальных процессов, а с другой, выступает в качестве социально-активной силы, способной оказывать существенное влияние на процессы сдерживания социальных и правовых деформаций в обществе и определяет в значительной степени правотворческий процесс в стране.

Значимая роль правосознания заключается в нормальном функционировании правореализационной деятельности. Так, субъекты правотворчества посредством своего правосознания должны понять, уяснить, разобраться в когнитивном и аксиологическом смысле права, его требованиях и дозволениях.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Учет своеобразия сущности, структуры, уровней и видов правосознания в структуре правовой позиции субъектов правотворчества сделает принимаемые нормативно-правовые акты гораздо более понятными, их императивность свяжется напрямую с исполнительностью и законопослу-шанием в обществе, так как на качество принимаемых законов и других нормативных правовых актов всегда влияет профессионализм и уровень правосознания со стороны субъектов правотворчества. Именно в процессе подготовки нормативного правового акта субъекту правотворчества под воздействием правосознания необходимо оценить концепцию разрабатываемого акта, определить предмет регулирования, структуру акта, форму подачи нормативного материала. Одновременно все это позволит реально

включить и широкие круги населения в правотворческий процесс в условиях реформирования России.

Сама категория «правовая позиция» появилась и стала осмысливаться в российском правоведении сравнительно недавно. По мнению современных ученых-правоведов, это вызвано функциями и деятельностью Конституционного Суда РФ. В связи с этим глубокой научной проработке подверглось в основном понятие «правовая позиция Конституционного суда РФ»12.

Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации -правовые представления (выводы) общего характера Конституционного суда Российской Федерации как результат толкования Конституционным судом Российской Федерации Конституции Российской Федерации и выявления им конституционного смысла положений законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного суда, которые снимают конституционно-правовую неопределённость и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного суда Российской Федерации.

Проблема судебного правотворчества по-прежнему остается самым дискуссионным вопросом применительно к источникам права. Точки зрения ученых по данному вопросу разделились. Можно присоединиться к ученым-теоретикам, считающим, что однозначный ответ на данный вопрос едва ли возможен, хотя влияние на сферу правоприменения глобализаци-онных процессов само по себе сомнений не вызывает13.

Н.В. Витрук не только не отрицает возможности существования правовых позиций законодателя, но и указывает на возможность их конкуренции: «Правовая позиция Конституционного Суда может совпадать с правовой позицией законодателя и в этом случае закон либо отдельное его положение признается соответствующим Конституции, либо в случаях, если правовая позиция Конституционного Суда не совпадает с правой пози-

цией законодателя, то Конституционный Суд формулирует собственную правовую позицию, которую он, естественно, аргументирует»14.

Практика деятельности российского Конституционного суда подтверждает вывод о том, что основанием распространения его решения на другие ситуации являются выявленные им в результате толкования Конституции и отраслевого законодательства конституционные принципы -правовые позиции конституционного суда, выступающие основой его решения. Свойства, придаваемые законодательством правовым позициям, фактически превращают их в юридические нормы. В частности, правовые позиции сохраняющих силу решений являются основанием для отказа в принятии обращения в КС РФ.

Такие законоположения наделяют их самостоятельностью в механизме правового регулирования. Обращение по вопросу, решенному судом, не допускается, но резолютивная часть констатирует противоречие Конституции определенного правового акта. Следовательно, в таких случаях решающее значение имеет правовая позиция решений конституционных судов. Сама возможность обращения к правовым позициям решений по другим делам говорит о возможности раздельного действия правовой позиции и итоговых выводов отдельных конституционных судебных решений. Это позволяет не согласиться с исследователями, утверждающими, что правовые позиции конституционного суда не обладают самостоятель-ностью15.

Применительно к российской правовой системе сегодня уже нельзя говорить и о полном официальном отрицании возможности функционирования судебного прецедента в качестве источника права. Так, согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного суда обязательны на всей территории РФ для всех представительных исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Сам Конституционный суд в своих решениях постоянно

14 ВитрукН.В. Указ. соч. С. 119.

15 Кальяк А. М. Реализация итоговых выводов и правовых позиций конституционных судов: некоторые вопросы теории. М., 2005. № 9.

ссылается на выработанные им ранее правовые позиции (прецеденты) и распространяет их на аналогичные отношения (нормативные акты)16.

Расширение границ свободы, обусловленное демократизацией нашего общества, требует повышения связанности самого государства. Практика правотворчества в России и др. государствах свидетельствует о серьезных трудностях и противоречиях. Возникает много правотворческих ошибок, среди которых: 1) познавательные, порожденные неверной оценкой предмета будущего правового регулирования; 2) содержательные, выражающиеся в недостатке средств и методов правового воздействия; 3) информационные, означающие неверный выбор формы акта, слабое обоснование проекта; 4) процедурные, связанные с нарушением процедур подготовки и принятия актов; 5) социальные, означающие игнорирование общественного мнения и возможное восприятие актов гражданами, должностными лицами, госорганами, общественными объединениями и хозяйствующими субъектами.

Справедливо замечено, что «мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, обличенных властью и выступающих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство»17.

Правотворчество, — пишет Ж. И. Овсепян, особая, аналитическая (в какой-то степени научно-исследовательская) форма государственной деятельности, которая предполагает право на разнообразие вариантов (версий) правового регулирования и даже право на допустимый процент «брака» в работе18.

Действительно, правотворчество, исходя из этимологии слова, в буквальном смысле — творение, делание права. Означенная деятельность, безусловно, носит творческий характер, напрямую связана с уровнем правового сознания соответствующих субъектов, широтой их мировоззре-

16 Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: сб. докл. М., 1999. С. 110-115.

17 Морозова Л.В. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих// Гос-во и право. 2000. № 3. С. 20-27.

18 Овсепян Ж. И. Критерии конституционной ответственности // Северо-Кавказский юрид. вестн. 2001. № 4.

ния, моральными установками, осознанием своей миссии как творцов правил поведения для многих людей19.

С.Н. Братусь писал: «Процесс формирования юридических норм немыслим вне психологических актов воли живых людей, предлагающих и утверждающих эти нормы. Право как совокупность юридических норм есть продукт сознательной деятельности тех представителей господствующего класса, которым принадлежат законодательные в широком смысле этого слова (то есть нормотворческие) функции»20.

Вместе с тем нельзя сбрасывать со счетов и высказывание о том, что если расширить рамки толкования, то положения теории предстанут под иным углом. Осуществление нормотворчества каждой из ветвей власти в пределах своей компетенции в процессе выполнения закрепленной за ней функцией вовсе не искажает сущность разделения властей. Не являются исключением и органы правосудия21.

Однако правотворческая функция должна быть законодательно оформлена, подчеркивает С. В. Бошно. Отсутствие в российском праве официального признания разъяснений, как впрочем, и иных судебных актов, нормативными, не дает считать их формой права22.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В свою очередь, Н. А. Колоколов и С. Г. Павликов убеждены, что федеральный закон о нормативных правовых актах не будет принят до тех пор, пока не будет разрешен дискуссионный вопрос относительно участия суда в нормотворческом процессе.

Моральный фактор оказывает воздействие на правообразовательный процесс на всех этапах его развития, подлежит учету при разработке научной концепции будущего правового акта, при подготовке законопроекта официальными структурами. Именно под влиянием морали складывается нравственная и правовая культура участников процесса законотворчества, в том числе депутатов, граждан и должностных лиц.

Источники права формируются и совершенствуются под исторически непрерывным «прессингом» со стороны морали. Именно она определяет нравственный потенциал и легитимность действующих правовых норм. Мораль представляется довольно мощным и социально чувствительным

20 Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 18.

21 Колоколов Н. А., Павликов С. Г. Право, закон, судебный прецедент: российский вариант. М., 2008. С. 92.

22 Бошно С. В. Формы правового регулирования государственно-служебных отношений. М., 2008.

нравственным мерилом, из которого черпаются возможности для совершенствования источников права. Дело в том, что так называемых нравственно безразличных норм в источниках права гораздо меньше, чем норм, имеющих свои нравственные аналоги. И это позволяет данным системам социального регулирования параллельно развиваться на отношениях «ревнивой» конкуренции и поддержки друг друга23.

В научной литературе справедливо отмечается, что в России пока нет полноценной правовой политики, ибо нет единого правового пространства; решения подчас принимаются скоропалительно, непоследовательно, спонтанно; отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства; власть «плетется» в хвосте событий, работает не с причинами, а со следствием, не успевает за ситуацией (хот настоящая политика связана с опережением обстоятельств, с предвидением новых «ходов» реальности, предполагает научное прогнозирование)24.

В правотворчестве должны найти отражение такие аспекты жизнедеятельности, как национальная и местная бытовая специфика, обычаи и традиции населения, религиозные верования. Данные обстоятельства также являются социальными факторами правообразования. Учет национальной специфики, местных особенностей имеет принципиальное значение для развития права субъектов Российской Федерации. Игнорирование правового культурного наследия и ценностей традиционной правовой культуры недопустимо.

Однако следует согласиться с С. В. Полениной, что преувеличение роли национального фактора в законотворчестве, превращение его в некий безусловный приоритет при решении проблемных ситуаций, нуждающихся в законодательной регламентации, так же социально опасно, как и умаление его значения25.

Исходя из вышеизложенного, мы можем заключить, что правосознание как важнейшая социально-правовая категория является ключевым фактором в процессе конструирования правовой позиции субъекта правотворчества. Деятельность субъектов правотворчества, сталкиваясь с существующими в проблемами, должна учитывать моральные устои общества и учитывать мировоззренческий аспект.

23 ВопленкоН.Н. Источники и формы права: учеб. пособие. Волгоград, 2004. С. 33.

25 Поленина С. В. Социальные аспекты законодательной деятельности // Сов. гос-во и право. 1981. № 11. С. 8-9.

УДК 340.12

Страницы в журнале: 12-18

М.Б. Румянцев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела научно-технической информации и патентоведения Всероссийского научно-исследовательского института холодильной промышленности Россия, Москва mikrumjancev@rambler.ru

Рассматривается подзаконное правотворчество в России, определяются его признаки, приводится его классификацию по функциональному назначению. В соответствии с этим критерием выделяются регулятивное, конкретизирующее, правонаделяющее (управомочивающее) и позиционирующее правотворчество. Управомочивающее правотворчество подразделяется в зависимости от субъекта, осуществляющего правотворчество; количества субъектов, подпадающих под действие акта; продолжительности времени, на которое рассчитан правовой акт. Автор утверждает, что определение наличия потребности в издании подзаконного нормативного правового акта — важнейшее условие его объективизации в правовом поле регулирования общественных отношений.

Ключевые слова: правотворчество, подзаконные акты, субъект, общественные отношения, классификация, функция, нормы права.

Существует огромный массив общественных отношений, упорядочение которых осуществляется нормами подзаконного правотворчества, а также нормами иных правовых актов (нормативных договоров и т. д.). Подзаконное правотворчество выгодно отличается от законотворчества оперативностью, гибкостью, меньшей степенью формализации процесса разработки и принятия норм права, более высокой компетентностью субъектов правотворчества, способностью к урегулированию разнородного спектра общественных отношений, отличающихся как по составу, так и по степени распространенности (например, в масштабах государства, субъекта федерации, региона, ведомства, отдельного коллектива или общественной организации).

Подзаконное правотворчество осуществляется уполномоченными на то субъектами на основании и во исполнение закона.

Основной отличительный признак подзаконного правотворчества состоит в том, что оно исходит от различных управомоченных законом структур и должностных лиц, не относящихся к высшим представительным органам власти, т. е. к президенту, правительству, министерствам, службам, агентствам, местным органам государственного управления, губернаторам, главам администраций, руководителям предприятий, учреждений и организаций.

Следует иметь в виду, что необходимость функционирования подзаконного правотворчества обусловлена спецификой законотворчества. Законодатель не имеет возможности в процессе правового регулирования досконально устанавливать правила поведения субъектов всех складывающихся правоотношений. Поэтому представительные органы власти, издавая законодательные акты, стремятся в первую очередь урегулировать общественные отношения, которые имеют наиболее важное, принципиальное значение. Окончательную конкретизацию правил поведения в той или иной жизненной ситуации законодатель передает нижестоящим субъектам правотворчества в соответствии с их компетенцией. Кроме того, учитывается и специфика отраслевого законотворчества. Те отрасли права, где используется в основном диспозитивный метод правового регулирования, потенциально тяготеют к формированию норм в обобщенном виде, поскольку субъекты правоотношений конкретизируют их в своих соглашениях (гражданское право). А в тех отраслях права, где применяется императивный метод, нормы права имеют конкретный характер (уголовное право). Это различие вытекает из того, что российская правовая система допускает возможность формирования большинства отраслей права на базе единства законов и развивающих их нормы подзаконных актов .

При издании закона необходимо учитывать, что он не должен содержать исключительно общие нормы, иначе такой закон может превратиться в декларацию или констатацию состояния. В свою очередь конкретизация его норм с превалированием норм подзаконного акта обусловит такое соотношение между ними, когда подзаконный акт будет восприниматься как акт, обладающий большей юридической силой . Необходимо также учитывать, что в Российской Федерации законы издаются на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации. Это порождает сложную коллизию иерархии норм права в законах субъекта Федерации и подзаконных актах федерального значения (например, указах Президента РФ). В таком случае законодательство субъекта Федерации должно соответствовать не только Конституции РФ и законодательству Российской Федерации, но и конституции данного субъекта, а также подзаконным нормам права, изданным Президентом РФ в развитие того или иного федерального закона. Получается, что с формальной стороны законодательство субъектов Федерации также в отдельных случаях подпадает под признак подзаконного нормативного акта.

Устраняются такие правовые коллизии путем своевременного внесения необходимых изменений и дополнений в федеральное законодательство, что обусловливает потребность проведения аналогичной корректировки законодательства и субъектов Федерации. Так, в случае издания Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в сфере регулирования федеральных законов, Президент РФ в месячный срок вносит в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы соответствующие проекты федеральных законов, которые парламент рассматривает в первую очередь.

Второй отличительный признак подзаконного правотворчества связан с его функциональным назначением, той ролью, которую оно выполняет в правовом регулировании общественных отношений. Нормы подзаконного правотворчества имеют своей целью раскрыть содержание обобщенных норм законодательства, конкретизировать их, а в отдельных случаях восполнить пробелы (до их устранения самими законодателем), а также изменить, дополнить и отменить устаревшие нормы подзаконного правотворчества либо урегулировать общественные отношения нижнего уровня, не поддающиеся законодательному нормированию.

Следовательно, нормы подзаконного правотворчества не являются основным средством правового регулирования общественных отношений. Их функция — создание механизма реализации норм, установленных законодательством. По своему статусу они являются производными, поскольку издаются в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов либо иной форме, установленной федеральным законом. Конкретизирующая роль норм подзаконного правотворчества сводится не к уточнению содержания правоотношений, установленных законом, а к их объективизации, наполнению смыслом и энергией функционирования.

Так, в форме инструкций принимаются подзаконные нормативные акты, конкретизирующие вопросы применения определенных правовых актов, изданных в обобщенном виде, что затрудняет их реализацию. В форме правил принимаются подзаконные нормативные правовые акты, определяющие требования к осуществлению какой-либо деятельности. Именно в них предусматриваются правовые нормы, регулирующие самый нижний, основной пласт общественных отношений, находящийся за пределами законодательства. Если регламентируется статус какого-либо государственного органа либо органа местного самоуправления, а также их структурных подразделений, такой подзаконный нормативный правовой акт издается в форме положения. Регламентами называются подзаконные нормативные акты, определяющие порядок деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их структурных подразделений. Подзаконные нормативные правовые акты в форме порядка издаются в тех случаях, когда требуется регламентация последовательности осуществления какой-либо деятельности или взаимосвязанных между собой действий.

В этой связи по своему функциональному назначению можно выделить следующие виды подзаконного правотворчества.

1. Регулятивное правотворчество, в процессе которого устанавливаются правила осуществления определенной деятельности, оформляемые в виде инструкций и регламентов.

По мнению Е.А. Звягиной, подзаконное правотворчество в области местного самоуправления нуждается в научном осмыслении, поскольку происходит разрыв между динамично развивающимися общественными отношениями в этой сфере и малоподвижным действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений .

В целом данная позиция правильно отражает сложившуюся ситуацию. Юридическая наука (теория правотворчества), не имея плана целенаправленного развития, неравномерно изучает те или иные особенности подзаконного правотворчества. Практика принятия разного уровня актов подзаконного правотворчества не имеет необходимого научного обеспечения. Это обстоятельство снижает качество подзаконных нормативных правовых актов, особенно актов регулятивной направленности. Здесь важно установить и научно обосновать степень соотношения законодательного и подзаконного нормотворчества при регулировании общественных отношений. Очевидно, что закон как нормативный акт, обладающий большей юридической силой, не может содержать подробное правовое регулирование, что превратило бы его в некий универсальный правовой акт, заменяющий собой подзаконные акты. Такой подход снижал бы стабильность закона, поскольку закрепление в нем конкретных нормативов и процедур привело бы к постоянному его изменению и дополнению из-за непрерывно меняющихся переменных показателей (тарифов, лимитов, квот, минимального размера оплаты труда и т. д.). Как справедливо отмечено в юридической литературе, законы, рассчитанные на длительное действие, указывают участвующих в правоотношениях субъектов, их полномочия и формы взаимодействия. Специализированные правовые акты, в том числе изданные в ходе подзаконного правотворчества, призваны конкретизировать действие общих законодательных положений, оттенять нюансы и специфику их реализации в конкретном регионе, тем самым сужая объем и сферу действия исходного закона .

2. Конкретизирующее правотворчество раскрывает содержание обобщенных норм законодательства. «Конкретизация — объективное свойство правового регулирования, заключающееся в переходе от неопределенности юридического предписания к его определенности» . Подзаконная конкретизация одновременно должна отражать разумное сочетание правовых норм общего характера (содержащихся, как правило, в актах законодательства) и правовых норм, раскрывающих, конкретизирующих юридический смысл норм общего характера, что свойственно подзаконному правотворчеству.

Конкретизация — объективное и в то же время строго обусловленное явление, необходимость которого предопределяет правовая природа нормативного правового акта, требующего детализации. В зависимости от полноты внесения ясности в содержание общих норм конкретизируемого нормативного акта подзаконная конкретизация может быть: а) недостаточной (когда не обеспечена полнота понимания норм исходного нормативного правового акта, что ведет к искаженному применению норм этого акта, судебным ошибкам и спорам, а в конечном счете — к многочисленным изменениям и дополнениям подзаконного нормативного акта); б) избыточной (когда подзаконные нормы, конкретизирующие исходный правовой акт, содержат излишнюю правовую информацию, не требующуюся для раскрытия правового смысла исходного нормативного правового акта); в) адекватной, когда степень детализации норм исходного нормативного правового акта позволяет эффективно применять его нормы.

На важность сбалансированности законов и подзаконных актов указывает М.С. Белоусова, которая справедливо считает, что отсутствие этого признака правового регулирования является серьезным препятствием на пути реализации нормативного правового акта в целом . Избыточность правового регулирования В.А. Рыбаков рассматривает как стремление урегулировать многие виды второстепенных общественных отношений законами, что порождает параллелизм и дублирование правотворческой деятельности .

Устранение указанных недостатков подзаконного правотворчества (и правотворчества в целом) необходимо проводить путем гармонизации права, под которой понимается достижение такой цели правотворчества, когда происходит объединение и согласование всех составляющих его элементов: правовых принципов и норм, правовых институтов, нормативных правовых актов и практики правоприменения . Это значит, что создание, функционирование и реализация правовых предписаний осуществляется как единый процесс, вобравший в себя все лучшие качества составляющих его элементов.

3. Правонаделяющее (управомочивающее) правотворчество осуществляет регламентацию статуса определенного государственного органа либо органа местного самоуправления, а также их структурных подразделений подзаконными нормативными актами. Такими подзаконными нормативными правовыми актами являются различные положения, например Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 № 207) . Нормами этого положения юридические службы наделены правом осуществления правовой экспертизы проектов подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Оценку качества конкретного проекта нормативного акта юридическая служба обязана представить в соответствующем экспертном заключении.

По мнению Ю.Г. Арзамасова, для повышения результативности нормативной работы во всех юридических службах (правовых департаментах, управлениях) федеральных органов исполнительной власти целесообразно было бы создать аналитические отделы, которые не только анализировали бы нормативную деятельность своего органа и других субъектов, но и осуществляли мониторинг правоприменительной деятельности .

Это предложение остается актуальным, поскольку контроль за качеством издаваемых подзаконных правовых актов усиливается, о чем наглядно свидетельствует постановление Правительства РФ от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» .

Управомочивающее подзаконное правотворчество может быть:

а) в зависимости от субъекта, осуществляющего подзаконное правотворчество, — федеральным (подзаконные акты издаются Президентом РФ и органами исполнительной власти Российской Федерации) и региональным (правотворческую деятельность осуществляют высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации). Например, Правительство Сахалинской области постановлением от 26.01.2010 № 12 утвердило Положение о видах правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Сахалинской области ;

б) в зависимости от количества субъектов, подпадающих под действие подзаконного правового акта, — типовым (акты подзаконного нормотворчества адресуются неопределенному количеству субъектов, которые реализуют их путем введения индивидуализирующих реквизитов) и индивидуализированным (создается акт подзаконного правотворчества в расчете на установление статуса конкретного органа или должностного лица);

в) в зависимости от длительности времени, на которое рассчитан акт подзаконного правотворчества, — постоянного действия (срок действия подзаконного акта не устанавливается) и временного действия (издается, как правило, в связи с необходимостью быстрого установления статуса вновь образованной государственной структуры для осуществления специфических функций, не имеющих аналога в сфере государственного и муниципального управления).

4. Позиционирующее правотворчество, когда в подзаконном акте устанавливается обязательная последовательность осуществления какой-либо деятельности или выполнения взаимосвязанных действий. Например, регулирование кассовых операций, согласно Федеральному закону от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», относится к функциям Банка России . Конкретизируется порядок ведения кассовых операций подзаконными нормативными актами Банка России, которые обязательны для исполнения всеми банками, предприятиями, учреждениями и иными организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы и подчиненности. Аналогич-ный подход предусмотрен и при регистрации сделок купли-продажи недвижимости и прав на нее: Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривается ведение единого государственного реестра органами юстиции . Министерство юстиции РФ конкретизирует нормы федерального закона в данной сфере своими подзаконными нормативными правовыми актами.

В подобных подзаконных актах нормируется последовательность и полнота выполнения той или иной деятельности. Отклонение от установленного порядка может существенно запутать объективную картину учета или сделать его невозможным.

Позиционирующее подзаконное правотворчество может осуществляться как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Оно может быть использовано и для установления порядка разработки и принятия подзаконных нормативных правовых актов, порядка назначения и проведения правовых экспертиз и т. д. Так, согласно п. 3 ст. 35 Устава Сахалинской области органы исполнительной власти и руководители указанных органов принимают (издают) правовые акты по вопросам своей компетенции. Порядок принятия (издания) и опубликования указанных правовых актов определяются Правительством Сахалинской области. Примеры можно продолжить, ибо на уровне подзаконного правотворчества позиционирующее регулирование общественных отношений широко распространено.

Таким образом, функциональное назначение подзаконного правотворчества отражает многообразие его регулятивной способности и степень использования в практической деятельности субъектов, издающих нормы права.

Следующим признаком подзаконного правотворчества является его обусловленность и неразрывная связанность с законодательством. Правовая обусловленность вытекает из природы издаваемых нормативных правовых актов высшей юридической силы. Поскольку общественные отношения регулируются в них достаточно обобщенными нормами (в целях придания им универсального характера) без учета сопутствующих им особенностей, в конечном результате получаются правовые абстракции, которые не всегда можно реализовать в практической деятельности без дополнительного нормативного разъяснения. В качестве примера можно привести такую правовую абстракцию, как источник повышенной опасности . Определение понятия «источник повышенной опасности» в ст. 1079 Гражданского кодекса РФ не позволяет единообразно оценить его сущность, что порождает многочисленные ошибки и противоречия судебных решений. Поэтому в каждом конкретном случае, когда требуется установить наличие потенциальной опасности изучаемого физического объекта, необходимо обратиться к его техническим и производственным характеристикам, не содержащимся в тексте закона. Однако правоприменителю было бы удобнее, если бы существовал некий подзаконный правовой акт, который установил бы правила признания тех или иных материальных объектов источниками повышенной опасности.

Другим примером может служить бланкетная норма уголовного закона. В данном случае правовая абстракция имеет серьезную подзаконную нормативную базу. Каждый раз правоприменитель для понимания бланкетной нормы Уголовного кодекса РФ обращается к имеющемуся подзаконному нормативному правовому акту, где дается подробная регламентация сущности запрещенного общественно опасного деяния. Так, если лицо совершило преступление, заключающееся в нарушении правил управления автотранспортным средством, то необходимо обратиться к такому подзаконному правовому акту, как Правила дорожного движения.

Подзаконное правотворчество обуславливается содержанием и степенью объективной потребности законодательных актов в дальнейшем более доскональном раскрытии их правовых норм, имеющих абстрактный, общий вид. Указанная потребность может вытекать из прямого указания закона, из предписаний Президента РФ и решений Конституционного Суда РФ. Она может быть выявлена и в процессе научной и правоприменительной деятельности, а также субъектами правотворчества самостоятельно. В таком случае издание необходимого подзаконного акта осуществляется в установленном законом порядке возбуждения соответствующей правотворческой инициативы и реализации необходимых процедур.

Определение наличия потребности в издании подзаконного нормативного правового акта — важнейшее условие его объективизации в правовом поле регулирования общественных отношений, поскольку в противном случае его регулятивное значение будет равно нулю. Нормы подзаконного правотворчества должны работать, не быть пустым звуком, не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры . Об удачном сочетании норм законодательного и подзаконного правотворчества свидетельствует то обстоятельство, что правоприменительная практика найденной их совокупности осуществляется без затруднений и является эффективной.

Подзаконному правотворчеству присущ и такой признак, как многообразие по уровню профессионализма и юридической грамотности субъектов, издающих и применяющих его нормы. Это вызывает трудности, вытекающие из качества издаваемых норм, которые содержат ошибки не только технико-юридического, но и содержательного характера .

В результате исследования подзаконного правотворчества, осуществляемого субъектами Дальневосточного федерального округа, А.А. Со констатировал наличие большого количества правотворческих ошибок в подзаконных нормативных актах. Он выделил юридические, грамматические, фактографические, стилистические и логические ошибки. Большинство правотворческих ошибок были грамматическими и фактографическими . Между тем «нечеткая, небрежно сформулированная либо сознательно искаженная дефиниция начинает подменять подлинную сущность понятия и неверно ориентирует познавательную деятельность» .

В зависимости от субъекта подзаконного правотворчества в юридической литературе выделяют следующие виды нормативных правовых актов:

1) указы и распоряжения Президента РФ, обязательные к исполнению на всей территории страны. Нормативные указы Президента РФ издаются в случае обнаружения пробелов в праве. Действие таких указов ограничено временем, необходимым для законодательного устранения пробелов в праве;

2) постановления и распоряжения Правительства РФ. Их действие распространяется на всю территорию страны; они обязательны к исполнению всеми физическими, юридическими и должностными лицами, которым они адресованы. Нормативные акты Правительства РФ издаются на основании и во исполнение законов, а также указов Президента РФ;

3) приказы, инструкции, положения министерств, федеральных служб и агентств — ведомственные подзаконные акты, принимаемые на основании законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также в соответствии с ними. Эти подзаконные нормативные правовые акты в основном регулируют общественные отношения, протекающие в пределах соответствующих структур. Однако подзаконные акты таких государственных органов, как Министерство финансов РФ, Министерство внутренних дел РФ, Банк России, выходят за пределы конкретного министерства и могут действовать на всей территории страны;

4) решения и постановления местных органов государственной власти в лице их законодательных органов;

5) решения, постановления и распоряжения местных органов государственного управления (глав областных администраций, губернаторов и др.);

6) нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов, которые в соответствии с законами Российской Федерации и субъектов Федерации принимаются в пределах компетенции этих структур и действуют на территории муниципалитетов;

7) локальные нормативные акты — подзаконные акты конкретных предприятий, учреждений и организаций, регулирующие их внутреннюю жизнь .

Следует иметь в виду, что подзаконное правотворчество осуществляется при наличии таких отрицательных факторов, как:

1) низкая нормативно-правовая обеспеченность этой правотворческой деятельности;

2) отсутствие научной базы по изучению теоретических основ правотворчества вообще и подзаконного правотворчества в частности;

3) закрытый (исключающий участие общественных организаций) процесс выработки нормативных правовых актов, что способствует проявлению коррупции;

4) отсутствие эффективного контроля со стороны государства за качеством создаваемых правовых документов.

Вместе с тем подзаконному правотворчеству, по мнению ученых, присущи такие положительные качества, как оперативность, гибкость, меньшая формализованность, более высокая компетентность субъектов, осуществляющих правотворческую деятельность.

С этими выводами юридической науки следует согласиться. Исполняя вспомогательную роль по детализации законодательства, подзаконное правотворчество выполняет важную функцию в реализации предписаний законов. А в регулировании общественных отношений первоначального, нижнего уровня, которые невозможно охватить нормами законодательства, подзаконное правотворчество играет основную роль, занимаясь их упорядочением. Именно в этом и состоит его ключевое место в системе правотворчества.

Итак, подзаконное правотворчество является надежным правовым инструментом детализации законодательных норм путем урегулирования общественных отношений (не урегулированных законом), их конкретизации, закрепления статуса определенного органа или должностного лица, установления порядка правотворческой деятельности.

Подзаконное правотворчество воспринимается как вспомогательное средство правового регулирования общественных отношений, поэтому ему отводится второстепенная роль при выработке правотворческих решений. Однако фактическое значение подзаконного правотворчества определяется в эффективности правового регулирования. Закон работает в полную силу только в тех случаях, когда к нему прилагается подзаконный нормативный акт высокого качества. Следовательно, по своему функциональному назначению подзаконное правотворчество занимает равноценное законодательству положение. Более того, в отдельных случаях нормами подзаконного правотворчества слабый, недостаточно качественный закон может быть наполнен недостающим конкретным содержанием.

Список литературы

3. Власенко Н.А. Конкретизация в праве: методологические основы исследования // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 60—75.

4. Губаева Т.В. Язык и право. М.: Норма, 2007. С. 68.

5. Голенок С.Г. Конкретизация как прием юридической техники в региональном нормотворчестве // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 231—233.

6. Звягина Е.А. Правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации: правовые пробелы теории и практики (на примере Пензенской области) // Известия ПГПУ. 2007. № 3 (7). С. 59—63.

7. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: моногр. М.: Народный учитель, 2002. С. 105—106.

8. Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999. С. 140—142.

9. Маркова-Мурашова С.А. Поиск правовой гармонии как цель правотворчества XXI века // Известия Тульского государственного университета. 2012. № 1. Ч. 2. С. 119—124.

10. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федер. закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30.01.2015 № 83 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Положение о видах правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Сахалинской области и их руководителями, а также порядке их принятия (издания) и опубликования: утв. постановлением Правительства Сахалинской области от 26.01.2010 № 12. URL: http://docs.cntd.ru/document/895248430

14. Румянцев М.Б. Правовое регулирование отношений из причинения вреда источником повышенной опасности в Российской Федерации и США: моногр. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 106—143.

15. Рыбаков В.А. Правотворчество в переходный период развития права // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 652—257.

16. Со А.А. Подзаконное правотворчество и юридическая техника (на примере органов исполнительной власти субъектов РФ Дальневосточного федерального округа) // Власть. 2015. № 1. С. 157—162.

18. Ткачева С.Г. Конкретизация закона и его судебное толкование: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 1973. С. 7.

19. Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти: утв. постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 № 207 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002.