Куперс

Бухучет и анализ

Правовое регулирование лоббизма

12. Бурдье П. Социология политики. М.: Socio-Logos, 1993. URL: http://zadocs.ru/voennoe/45433/index.html?page=20

CONFLICT POTENTIAL OF POLITICAL PARTICIPATION: DEVELOPMENT FACTORS

A. А. Lavrikova

Key words: рolitical participation, conflict potential, political system

УДК 323. 2

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ФАКТОР ОПТИМИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН

А.А. Сучкова

Рассмотрены основные принципы создания эффективного правового регулирования лоббистской деятельности в современной России на основе существующего международного опыта. Описан подход к разграничению таких явлений как лоббизм и коррупция, что позволит повысить эффективность борьбы с неконвенциональными методами отстаивания интересов. Предложены возможные направления реализации государственной стратегии по развитию института лоббизма в России.

Ключевые слова: политическая система, лоббизм, лоббистская деятельность, лоббист, лоббистское законодательство, коррупция.

Лоббистское законодательство создано и функционирует на государственном и международном уровнях, например в США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии, Австрии, Голландии, Ирландии, Литве, Польше, Венгрии, Австралии, Новой Зеландии, Филиппинах, регионах Тоскана и Тайвань (всего более двадцати стран мира), а также в межправительственной организации — Европейском союзе. Главной целью правового регулирования

лоббизма во всех государствах была оптимизация политической системы с помощью решения нескольких задач: во-первых, увеличения открытости и прозрачности государственной политики и процесса принятия решений, во-вторых, налаживания взаимодействия общества и власти для развития каналов обратной связи, в-третьих, уменьшения практик использования неконвенциональных методов влияния, в том числе коррупции. Большинство стран не полностью решили поставленные задачи, поэтому для тех государств, где только создаются законопроекты о лоббистской деятельности, таких как Россия, Казахстан, Израиль, Перу, Япония и другие, опираясь на существующий опыт, необходимо предлагать иную точку зрения.

На сегодняшний день в мире существуют две основных модели законодательного регулирования лоббирования: американская (англо-саксонская) и европейская (континентальная). Первая модель характеризуется пониманием лоббизма как узкоспециализированной сферы деятельности профессиональных лоббистов, важное место также отводится системе регистрации, отчетности и ответственности лоббистов. Эта модель действует в таких странах как США, Канада, Австралия, Литва, Польша, Венгрия, Тайвань и др. Вторая модель отличается тем, что в качестве лоббиста могут выступать депутаты парламента, а регулирование направлено на объект лоббизма, а не на субъект и его представителей. Данная модель функционирует в Великобритании, Ирландии, Франции. Германии, Австрии, Голландии и в целом — Европейском союзе. Несмотря на разные подходы к закреплению лоббизма, структура нормативно правовых актов во многом схожа во всех странах. Главными ее элементами являются: 1) трактовка понятия «лоббистская деятельность», 2) определение субъектов лоббизма, 3) описание объектов влияния, 4) раскрытие порядка взаимодействия с представителями власти, 5) выстраивание системы регистрации, отчетности и ответственности лоббистов, 8) образование контролируемого органа с конкретным перечнем его функций, 7) формулирование правил поведения представителей власти с обществом.

Одним из наиболее важных и сложных элементов является определение термина «лоббизм», так как научное сообщество не выработало единого подхода к пониманию данного понятия, поэтому в различных законах встречаются всевозможные трактовки. Первый вариант был предложен в США в 1876 году; затем акт о лоббизме не раз перерабатывался и в 1995 году приобрел современное значение. В Законе «О раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act) лоббирование рассматривается как лоббистские контакты и усилия по их обеспечению, включающие подготовку и планирование этой деятельности, различные исследования и иную работу, предназначенную для использования в ходе таких контактов, а также координацию с лоббистской деятельностью других лиц. На основании данного подхода было построено большинство законов, которые раскрывают явление через понятие влияния по отношению к органам власти, например, в Австралии, Польше, Литве и др. Интересные варианты данного термина предлагают российские законопроекты

конца 90-х и начала 2000-х годов, которые были отклонены Государственной Думой РФ (табл. 1).

Таблица1.

Законопроект Подход к пониманию термина «лоббизм»

Законопроект № 96700123-2 «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1996 г. Лоббистская деятельность — взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов

Законопроект № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1997 г.

Законопроект № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 2003 г. Лоббистская деятельность — взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти

Законопроект № 22-16 Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», 2003 г. Лоббистская деятельность — деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений

Законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления», 2013 г. Продвижение интересов коммерческой организации или индивидуального предпринимателя в органах государственной власти и местного самоуправления — устное или письменное взаимодействие представителя интересов с должностным лицом органа государственной власти или местного самоуправления в предусмотренном настоящим Федеральным законом порядке с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами нормативных актов, политических, экономических, административных и иных решений в интересах коммерческой организации или индивидуального предпринимателя, от имени которых действует представитель интересов

Ключевая проблема в выделении понятия «лоббирование» лежит в разграничении конвенциональных и неконвенциональных методов отстаивания интересов. Существует большое количество подходов к соотношению лоббизма и коррупции. В одних странах их отождествляют (Италия, Индия), в других

предлагают новое понятие «теневой лоббизм», таким образом, рассматривая их как две составляющие одного явления.

Несмотря на это, можно выделить несколько концептуальных различий между данными понятиями:

• во-первых, при использовании коррупции как метода отстаивания интересов объектом влияния могут стать любые социальные и политические институты, но привлечение лоббистских методов возможно, только если в качестве него выступают органы государственной власти, поэтому коррупция как явление возникло раньше лоббизма, появившегося с возникновением первых государств;

• во-вторых, главной характеристикой коррупционной деятельности является использование неформальных контактов и экономических взаимоотношений, тогда как лоббистские методы и технологии основаны на привлечении законодательно закрепленных, формальных каналов продвижения интересов;

• в-третьих, лоббистская деятельность всегда осуществляется в рамках правового поля, вне зависимости от политических традиций и уровня развития гражданского общества;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• в-четвертых, идеологический смысл лоббизма как части института представительства заключается в эффективном функционировании политической системы по средствам информирования государства об актуальных проблемах общества для коррекции процесса принятия и реализации политических решений. Таким образом, если будет налажена эффективная система отставания интересов с помощью лоббистских методов, в том числе через создание необходимого законодательства, коррупция как технология влияния -перестанет играть важную роль во взаимодействии с властью и уступит место более совершенной и современной модели -развивающемуся институту лоббизма;

• в-пятых, интересы, отстаиваемые с помощью лоббистских методов и технологий, всегда носят актуальный и общественно значимый характер, тогда как коррупция направлена на продвижение частных и экономически выгодных интересов.

Второй элемент структуры — это определение субъекта лоббизма. Основываясь на американском законе, большинство стран выделяют профессиональных лоббистов, не учитывая других возможных участников взаимодействия общества и власти. Lobbying Disclosure Act классифицирует субъектов лоббизма на индивидуальные (лоббисты) и коллективные (лоббистские фирмы) и предлагает следующие трактовки: лоббист — любое физическое лицо, являющееся либо штатным служащим клиента, либо нанятым за денежное или иное вознаграждение и оказывающее услуги, которые включают не менее двух лоббистских контактов. Но таковым не считается лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в течение полугода на оказание услуг данному клиенту. Лоббистская фирма — любое физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют в

качестве лоббистов от имени клиента при условии, что им не является сама фирма. Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act) в Канаде делит лоббистов на консультантов (consultant Lobbyists), корпоративно встроенных (in-house lobbyists corporate) и встроенных от организации (in-house lobbyists organizations) лоббистов, разница заключается в их роли внутри предприятия — клиента, интересы которого они отстаивают. В Австралийском законе Lobbyists registration scheme данное понятие рассматривается довольно широко: субъект лоббизма — физическое или юридическое лицо, которое представляет клиента в процессе взаимодействия с государственными министрами и официальными лицами. В Великобритании на основе Кодекса гражданской службы (Civil blervice Code) представлять интересы заинтересованных групп в парламенте могут его депутаты, если предварительно заявят о своей позиции и своем клиенте. В российских законопроектах нет единой логики в описании кто может стать лоббистом, только профессиональные или иные субъекты, индивидуальные или коллективные (табл. 2).

Корпоративистский подход настаивает на понимании лоббизма через профессиональную сферу, отводя лоббистам важнейшее место в институте представительства. При использовании данной модели исключаются роль иных субъектов лоббизма, а также самостоятельная деятельность разнообразных групп давления вне зависимости от актуальности и уровня общественной значимости их интересов. Плюралистический подход, основываясь на этих недостатках, предлагает расширить количество возможных лоббистов, понимая под данным термином не профессиональные ассоциации, а группы интересов активно влияющие на власть. Для повышения эффективности законодательства о лоббистской деятельности необходимо уравнять права всех возможных субъектов лоббизма, независимо от их ресурсной базы, и в связи с этим изменить систему регистрации лоббистов, увеличить доступ к государству.

Таблица 2

Термин «лоббист» в трактовке законопроектов РФ_

Законопроект Подход к пониманию термина «лоббист»

Законопроект № 96700123-2 «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1996 г. Лоббист — гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке

Законопроект № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1997 г.

Законопроект № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 2003 г. Лоббист — физическое или юридическое лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность на основании гражданско-правового договора или на основании трудового договора в качестве работника клиента

Окончание табл.2

Законопроект Подход к пониманию термина «лоббист»

Законопроект № 22-16 Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», 2003 г. Лоббист — гражданин, осуществляющий за денежное (гонорар) либо иное вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями, а также сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица

Законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления», 2013 г. Представителями интересов признаются индивидуальные предприниматели, занимающиеся на профессиональной основе продвижением интересов коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления и являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций представителей интересов

Объектами лоббистской деятельности могут выступать органы исполнительной и законодательной власти. В Великобритании, Франции, Польше, Литве и других странах группы интересов могут получить доступ только в парламент, а в США, Европейском союзе, Австралии, Германии лоббисты представлены и в органах исполнительной власти, особенно в правительстве. Во всех странах речь идет о федеральном уровне власти в связи с сосредоточением большого количества ресурсов, только в Австралии на региональном уровне действует Register of lobbysts, регламентирующий лоббистскую деятельность на уровне штатов, кроме штата Северная Территория. Наиболее эффективно будет предоставить доступ группам давления для отстаивания интересов в законодательные и исполнительные органы государственной власти на федеральном уровне, что позволит раскрыть институциональный потенциал лоббирования.

Процесс регистрации, аккредитации, составления отчетности и виды ответственности лоббистов включая ежегодную публикацию их списка? коренным образом не отличаются в разных сраных. Органы, контролирующие и обслуживающие лоббистскую деятельность со стороны объектов и субъектов отстаивания интересов, делятся на общественные и государственные. Первые существуют во Франции (Социально-политический совет), Австрии, Голландии и др.; вторые — в Великобритании (Комитет по стандартизации публичной сферы), Канаде (Центральное бюро регистрации Канады), Польше (Главная комиссия по служебной этике) и др. Данные организации также регулируют процесс взаимодействия лоббистов и власти, основываясь на специальных нормативных актах: в Германии «Регламент деятельности бундестага» разрешает экспертам от профессиональных союзов и ассоциаций отстаивать интересы в парламенте, «Кодекс поведения члена бундестага» 1972 года дает право депутатам представлять интересы групп давления на заседаниях парламента в соответствии с вопросами повестки дня, депутат должен заранее оповестить о том, кто является его нанимателем, в Канаде «Кодекс поведения лоббиста» состоит из ряда

правил и рекомендаций, которые должны ими соблюдаться во время работы в органах власти.

В современной России существует ряд значительных препятствий для создания лоббистского законодательства: во-первых, рядовые граждане не осознают роли лоббизма в системе представительства интересов; во-вторых, сохранение практик использования неконвенциональных методов отстаивания интересов; в-третьих, нейтральная позиция государства к институту лоббизма. Для преодоления данных проблем необходимо выработать государственную стратегию по развитию института лоббизма, которая будет состоять из нескольких направлений. Во-первых, через средства массовой информации и систему образования следует повысить общий уровень осведомленности общества об институтах политической системы, о функционировании органов государственной власти, о возможности участия граждан в процессе разработки и принятия политических решений, а также сформировать позитивный образ института лоббизма как эффективного и конвенционального механизма отстаивания интересов. Во-вторых, создать лоббистское законодательство, основываясь на принципах: 1) конкретное и понятное разграничение лоббистской деятельности и коррупции, 2) определение лоббирования как общедоступного и удобного механизма отстаивания интересов, 3) признание равенства всех субъектов влияния, 4) понимание в качестве объектов лоббизма федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти, 5) упрощение системы регистрации, аккредитации лоббистов, 6) создание четкого порядка взаимодействия общества и власти. 7) введение этических кодексов поведения лоббистов и др. В-третьих, создать специальные органы государственной власти, деятельность которых заключается в контроле за исполнением лоббистского законодательства и регистрации лоббистов.

Сучкова Анастасия Александровна, аспирант, suchkova-tulgu@,mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет

THE LAW ON LOBBYING AS A FACTOR OF OPTIMIZATION OF POLITICAL SYSTEM

A.A. Suchkova

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Наверх