НАУЧНОЕ СООБЩЕНИЕ
М. В. Сербин*
ПРОБЛЕМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
Аннотация. Статья содержит анализ некоторых проблем избирательного права РФ, проведенный на основе научных работ Н. А. Михалёвой. Делается вывод о необходимости включения в текст Конституцию РФ отдельной главы, регулирующей вопросы организации и проведения выборов в России. Автор считает целесообразным на конституционном уровне закрепить принципы избирательного права для всех уровней выборов (добровольность, свободу участия граждан в выборах, их периодичность и альтернативность и т.д.); изложить виды избирательных систем, применяемых на выборах всех уровней, закрепив, например, что выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления проводятся с использованием смешанной избирательной системы (мажоритарно-пропорциональной); перечислить в Конституции РФ все те выборы, которые проводятся на федеральном и региональном уровнях; закрепить исчерпывающий перечень ограничений, связанных с реализацией избирательных прав гражданами. В статье также делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о политических партиях как одного из важнейших субъектов избирательного процесса.
Ключевые слова: Россия, Конституция, избирательное право, выборы, избирательная система, политические партии, Н. А. Михалёва, институты избирательного права, конституционное закрепление, избирательный процесс.
001: 10.17803/1729-5920.2017.123.2.217-222
НД Михалёва была разносторонним • /»человеком и великим ученым. В научных трудах поднимала актуальные и животрепещущие проблемы в области конституционного права России. Не были оставлены без внимания и вопросы избирательного права и избирательного процесса. Тонко чувствуя тенденции развития федерального и регионального законодательства в области избирательного права, Михалёва сделала неоценимый вклад в дальнейшее его развитие.
Так, одной из актуальных проблем избирательного права как подотрасли конституционного права является вопрос конституционного закрепления его основных институтов. Вопро-
сы организации выборов всегда присутствовали во всех российских конституциях. Так, первая Конституция РСФСР 1918 г. посвящала им разд. IV «Активное и пассивное избирательное право». Конституция включала главы «О производстве выборов», «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов». Устанавливались ограничения в избирательных правах для лиц, прибегающих к наемному труду в целях извлечения прибыли. Лишались избирательных прав лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, монахи и духовенство, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармерии и охранных отделений, члены царствовавшей в России фамилии.
© Сербин М. В., 2017
* Сербин Михаил Викторович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель декана юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, вице-президент молодежного союза юристов России serbinmikhail@yandex.ru
190000, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Большая Морская, д. 67А
№ 2 (123) февраль 2017 217
да те»
Вторая Конституция (Основной Закон) РСФСР 1925 г. сохраняла ограничения избирательных прав для отдельных социальных групп. Раздел IV «О выборах в Советы» включал три подраздела: «А. Об активном и пассивном избирательном праве»; «Б. О производстве выборов»; «В. О проверке и отмене выборов и отзыве депутатов».
Третья Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 г. содержала гл. XII «Избирательная система». Она сняла классовые ограничения избирательных прав граждан и установила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании на основе мажоритарной избирательной системы.
Четвертая Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. в гл. 11 «Избирательная система» регламентировала принципы и организацию выборов. Как и предыдущая Конституция России, она закрепляла всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании в высшие и местные органы государственной власти.
Аналогично решались вопросы в конституциях автономных республик советского периода.
Как отмечала Михалёва, к сожалению, Конституция РФ (1993 г.) не сохранила эту традицию. Нормы, закрепляющие принципы избирательного права, процедуру организации и проведения выборов, сведены к минимуму и разбросаны по разным главам (ст. 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130 первого раздела, а также п. 3, 5, 7 и 8 второго раздела Конституции). В то же время именно федеральная Конституция императивно указывает на необходимость проведения регулярных выборов Президента Российской Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это требование распространяется и на формирование представительных органов государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней1.
В юридической науке высказываются мнения о необходимости включения в действующую Конституцию РФ главы «Избирательная система» или как минимум закрепления прин-
ципов избирательного права в первой главе Конституции, посвященной основам конституционного строя2.
Действительно, Конституция РФ не содержит специальной главы, как это было в предшествующих советских конституциях, закрепляющей принципы избирательного права. Это, однако, не означает, что современная избирательная система лишена конституционного содержания. Как уже упоминалось, ряд статей Конституции содержат в себе конституционные основы современной российской избирательной системы.
По мнению П. В. Нудненко, в Конституции РФ закреплены лишь основы формирования федеральных институтов государственной власти: Президента Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания. При этом буквально вскользь ст. 130 Конституции РФ упоминает об основах избирательной системы при выборах в органы местного самоуправления. В Конституции России нет ни одной нормы, посвященной избирательной системе при выборах в законодательные органы власти субъектов Федерации. В этой связи высказываются обоснованные предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования избирательной системы России. Способы такого совершенствования могут быть различными. Они не обязательно должны быть связаны с вмешательством в текст действующей Конституции3.
Еще десять лет назад, отвечая на вопрос журналистов о том, необходима ли в Конституции РФ глава «Избирательная система», председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин ответил буквально следующее: «Вовсе не хочу сказать, что в Конституции нет недостатков. Они есть, конечно, есть. И как юрист я их прекрасно вижу. Есть элементы несбалансированности между властями. Есть недостатки в системе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. И, наконец, в Конституцию можно было бы внести более обширный блок об избирательной системе. Но и первый, и второй, и третий недостаток можно исправить, не внося поправок в Конституцию. Это можно сде-
1 Михалёва Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). М., 2012. С. 24.
2 Михалёва Н. А. Указ. соч. С. 24.
3 Нудненко П. В. К вопросу об определении понятия избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 24.
Сербин М. В. Проблемы избирательного права России
лать с помощью законов, и во многом это уже сделано. Но самое главное, это можно сделать с помощью практики. Исполнители и, прежде всего правоприменители, играют важнейшую роль. Они применяют нормы Конституции, и применяют их не только Конституционный Суд, но и Президент, и Правительство, и Парламент прежде всего, и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды. От того, как они переведут язык текстов на практический язык, на язык жизни, будет зависеть благополучие граждан. Гражданам нужна не новая Конституция, а исполнение действующей»4.
Подобной точки зрения придерживался Н. В. Витрук, который высказывался о том, что не нужно трогать Конституцию, нет необходимости в создании новых положений и глав. Что нужно было, то уже сказано в Конституции, названы основные принципы, писал Н. В. Витрук. Если есть необходимость корректировать, развивать эти принципы — пожалуйста, можно принять федеральный закон. Такой закон уже есть — это Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но его содержание должно соответствовать предмету регулирования — это не квазиконституционный закон, а закон, действительно имеющий конституционный характер. Наличие такого закона вполне достаточно, на его основе должна выстраиваться система федеральных законов, законов субъектов федерации и нормативных актов муниципальных образований5.
Приведенные примеры отражают позицию о невозможности конституционной реформы и о пересмотре Конституции РФ с целью включения в ее текст главы «Избирательная система».
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Однако с такой позицией вряд ли можно полностью согласиться. Как отмечает С. А. Ава-кьян, даже важнейшие конституционные принципы (всеобщность, равенство, прямое, тайное
голосование, добровольность, свобода участия в них граждан и т.д. ) стали объектом текущего регулирования. Кстати, и оно не стабильно. Достаточно сказать, что в базовый акт — Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» — за истекшие годы изменения и дополнения вносились 53 законами, причем зачастую в одном акте были десятки новшеств6.
Как можно убедиться, все предшествующие Конституции государства имели подобные главы. Следует признать, что данная практика оправдала себя и применяется в конституциях большинства государств мира7. Как считает О. О. Миронов, «закрепление системы выборов Законодательного собрания страны на высшем, конституционном, уровне будет способствовать политической стабилизации, спокойствию общества, формированию общества, формированию парламентской культуры и этики»8.
Нельзя не согласиться с Н. А. Михалёвой, которая указывала, что непосредственно в Конституцию могли бы быть включены нормы о формировании посредством прямых выборов обеих палат Федерального Собрания и Конституционного Собрания; о праве отзыва депутатов Государственной Думы, региональных парламентов, представительных органов местного самоуправления. На конституционном уровне желательно было бы закрепить статус Центральной избирательной комиссии РФ. Данные предложения необходимо иметь в виду при разработке модели политической системы России на перспективу9.
Дополняя мысли Н. А. Михалёвой, попытаемся определиться с тем, что могло бы найти свое отражение в главе Конституции РФ «Избирательная система».
Во-первых, целесообразно на конституционном уровне закрепить принципы избирательного права для всех уровней выборов. Причем
4 URL: http://www.garant.ru/action/conference/10139/.
5 Витрук Н. В. Конституционный Суд Российской Федерации и совершенствование избирательного законодательства // Конституция и избирательное право: настоящее и будущее: материалы IV Всероссийской научно-практической конференции (г. Самара, 6 марта 2009 г.). Самара, 2009. С. 26—27.
6 Авакьян С. А. Нужна ли конституционная реформа в России?// Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 9.
7 Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской конституции // Конституционное и муниципальное право, 2008. № 1.
8 Миронов О. О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. № 4. С. 9.
9 Михалёва Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). С. 25.
текст Конституции должен не только перечислять их, но и давать им ясные определения с тем, чтобы любой гражданин-избиратель мог понимать, о чем идет речь, читая текст Конституции страны.
Причем Конституция РФ могла бы закрепить не только всеобщность, равенство, прямое, тайное голосование как базовые принципы избирательного права, но и добровольность, свободу участия граждан в выборах, их периодичность и альтернативность, и т.д.).
Не стоит полагать, что Конституция должна быть документом с минимальным объемом; чем подробней в ней будут описаны базовые демократические ценности, тем проще будет эти ценности претворять в жизнь и в случае необходимости защищать.
Во-вторых, в главе «Избирательная система» должны быть изложены виды избирательных систем, применяемых на выборах всех уровней. В связи с этим целесообразно закрепить то, что выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления проводятся с использованием смешанной избирательной системы (мажоритарно-пропорциональной). При этом должна быть закреплена возможность самовыдвижения на выборах депутатов Государственной Думы без учета партийной принадлежности. Причем право на самовыдвижение должно быть конституционно предусмотрено для всех без исключения уровней выборов.
В-третьих, по возможности необходимо перечислить в Конституции РФ все те выборы, которые проводятся на федеральном и региональном уровнях. В связи с этим представляется обоснованным указать в Конституции РФ, что населением непосредственно избираются Президент РФ (причем не более двух сроков подряд в течение жизни), депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, члены Конституционного Собрания РФ, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, а также главы органов местного самоуправления и представительные органы местного самоуправления.
В-четвертых, гл. «Избирательная система» должна содержать исчерпывающий перечень ограничений, связанных с реализацией избирательных прав гражданами. Так, Конституция РФ устанавливает то, что не имеют право избирать и быть избранными лишь две категории граждан: недееспособные и осужденные по вступившему в силу приговору суда. Однако текущее законодательство содержит десятки запретов на реализацию пассивного избирательного права, что не может не удивлять. Данное противоречие представляется необходимым устранить.
Одной из целей возможной конституционной реформы должно стать качественное конституционное закрепление основ демократии. Мы искренне убеждены в том, что при разработке нового текста Конституции необходима детальная проработка гл. «Избирательная система», которая станет фундаментом в дальнейшие модернизации электоральных правоотношений в Российской Федерации.
Избирательное право нуждается в стабильности и этой стабильности возможно добиться за счет качественной конституционной реформы, с главой «Избирательная система» в Конституции РФ10.
Не менее важной проблемой избирательного права России является вопрос участия политических партий в выборах различных уровней как одного из основных участников избирательного процесса.
Одна из новых для России форм народовластия — политическая партия в последнее время актуализировалась в силу распространения на всех уровнях формирования выборных органов публичной власти пропорциональной избирательной системы11.
В России легитимны исключительно федеральные политические партии. Для их государственной регистрации с 2012 г. установлен численный минимум в 500 членов и наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов Федерации. В связи с либерализацией государственной регистрации политических партий Россия переживает бум рождения политических объединений. Наряду с парламентскими партиями-ветеранами
10 Сербин М. В. К вопросу о необходимости главы Конституции Российской Федерации «Избирательная система» в свете конституционной реформы // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 5. С. 18.
11 Комарова В. В. Политические партии в современной России (проблемы институционализации) // Проблемы права. 2014. № 2. С. 9.
Сербин М. В. Проблемы избирательного права России
(«Единая Россия», «Справедливая Россия», «Коммунистическая партия Российской Федерации», «Либерально-демократическая партия России») появляются «малые» партии, о которых люди ничего не знают, например «Интернет-партия Российской Федерации», «Партия Первого Президента», «Социально-прогрессивная партия России» и др. В настоящее время общее количество зарегистрированных политических партий в России приближается к 90, а к моменту следующих президентских выборов их будет 20012.
По нашему мнению, более простая государственная регистрация политических партий поднимает демократию в нашей стране на более качественный уровень, давая тем самым возможность участвовать в политической жизни государства любому гражданину, который не разделяет идей существующих политических сил. Благодаря упрощенному порядку регистрации политических партий может появиться более реальная конкуренция на политической арене. Все это приведет к политическому многообразию и безусловно оздоровит политическую систему РФ13. Однако полагаем, что данный порядок создания политических партий имеет и ряд существенных недостатков. Во-первых, на сегодняшний день, Минюстом России зарегистрировано 75 политических партий, обладающих правом участия в выборах14. С одной стороны, это и есть проявление многопартийности, с другой стороны, так называемые микро-партии не смогут реально конкурировать с «партиями-гигантами» как в избирательном процессе, так и в случае избрания немногочисленных представителей в представительные органы. Во-вторых, на по-
литической арене, вероятнее всего, будет царить мнимая конкуренция, когда шансы у мелких партий попасть в представительные органы будут сводиться практически к нулю, и голоса, отданные за эти партии, в любом случае будут перераспределены между более крупными партиями. В-третьих, в 2020—2021 гг. может сложиться ситуация, при которой в соответствии с Законом те партии, которые за последние семь лет не участвовали в выборах (а таких, по нашему мнению, будет большинство), будут ликвидироваться Минюстом РФ, и мы придем примерно к тому количеству политических партий, которое у нас было в 2012 г.
Тем не менее трудно оспорить вывод о том, что стабильное законодательное регулирование института политических партий в современной России отсутствует, что искажает смысл института политических партий как представителей воли народа на уровне публичной власти и их роль в возможности воздействия на публичную власть15.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Избирательное право в условиях трансформации политической системы подвергается постоянным изменениям, чрезмерно сложно и нестабильно. Наблюдаются двойные стандарты его применения, снижается доверие избирателей.
Чрезмерное ужесточение и расширение ограничений в реализации избирательного права привели к застою политической системы, росту недоверия к власти, взаимному отчуждению государства и гражданского общества, появлению «несистемной» оппозиции. В ответ на указанные изменения власть либерализовала законодательство о политических партиях, вернула выборы глав субъектов.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Авакьян С. А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 9.
2. Комарова В. В. Политические партии в современной России (проблемы институционализации) // Проблемы права. — 2014. — № 2.
12 Михалёва Н. А. Конституция 1993 г.—юридическая модель настоящего и будущего России // Lex Russica. 2013. Т. XCV. № 12. С. 1310.
13 Сербин М. В. К вопросу о новом порядке создания и деятельности политических партий в Российской Федерации // Закон и право. 2012. №.6. С.18.
15 Комарова В. В. Политические партии в современной России (проблемы институционализации)// Проблемы права. 2014. № 2. С.15.
НАУЧНОЕ СООБЩЕНИЕ
3. Миронов О. О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. — 1998. — № 4.
4. Михалёва Н. А. Конституция 1993 г. — юридическая модель настоящего и будущего России // Lex Russica. — 2013. — Т. XCV. — № 12.
5. Михалёва Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). — М., 2012.
6. Нудненко П. В. К вопросу об определении понятия избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 5. — С. 24.
7. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской конституции // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 1.
190000, Russia, St. Petersburg, Bolshaya Morskaya Street, 67-A
1. Avak’ian S. A. Do we need a constitutional reform in Russia? Constitutional and municipal law. — 2012. — № 9.
2. Komarova V. V. Political parties in modern Russia (problems of institutionalization)//problems of law. — 2014. — № 2.
3. Mironov O. O. Constitution cannot be unchanged // State and Law. — 1998. — № 4.
5. Mikhaleva, N. A. Parliamentary and presidential elections in Russia (questions and answers). — M., 2012.
6. Nudnenko P. V. To the question of the definition of the electoral system//Constitutional and municipal law, 2008, No. 5. P. 24.
24–25 ноября 2016 года Центральная избирательная комиссия Российской Федерации провела научно-практическую конференцию «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития».
На конференции были проанализированы тенденции развития избирательной системы Российской Федерации.
Было отмечено, что в ходе прошедших в 2016 году избирательных кампаний наметились положительные тенденции к обеспечению открытости избирательной системы, повышению эффективности мер борьбы с нарушениями избирательных прав граждан. Было указано на необходимость осуществления постоянной связи избранных лиц с избирателями, а также вовлечения молодежи в избирательный процесс.
В ходе дискуссии прозвучали предложения о совершенствовании и развитии избирательной системы Российской Федерации по следующим направлениям.
1. Укрепление независимого статуса избирательных комиссий
Высказаны предложения:
о расширении полномочий ЦИК России по контролю за работой нижестоящих комиссий, включая дополнительные возможности по принятию кадровых решений;
о разработке мер по исключению вмешательства местных органов в работу территориальных и участковых избирательных комиссий, созданию «вертикали» независимой системы избирательных комиссий, предусмотрев единое финансирование из федерального бюджета, работу руководителей территориальных избирательных комиссий на штатной основе. В этом контексте обсуждалась проблема вхождения в состав избирательных комиссий государственных и муниципальных служащих;
о необходимости более четкого разграничения полномочий избирательных комиссий при проведении выборов различного уровня;
о выработке комплекса мер по обучению организаторов выборов, иных участников избирательного процесса, о необходимости контроля за результатами проведенного обучения, о создании «Кодекса этики» организаторов выборов;
о составлении ЦИК России ежегодного доклада, содержащего обобщение практики применения законодательства, анализ состояния правовой культуры избирателей, анализ выявленных нарушений;
о наделении избирательных комиссий правом законодательной инициативы, о закреплении статуса ЦИК России в Конституции Российской Федерации либо в отдельном федеральном законе.
Высказывались мнения как по дополнительному вовлечению политических партий в процесс формирования избирательных комиссий, так и по их отстранению от этого процесса путем формирования участковых избирательных комиссий из граждан путем случайной выборки. Вместе с тем подчеркивалось, что к работе в комиссиях должны допускаться только те лица, которые успешно прошли соответствующее обучение.
Было высказано мнение о нецелесообразности сохранения в законе нормы о формировании участковых избирательных комиссий сроком на пять лет.
Дискуссионным остается вопрос о целесообразности формирования избирательных комиссий муниципальных образований.
В части организации голосования за рубежом внесено предложение о снятии ограничения на вхождение в состав соответствующих участковых избирательных комиссий граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации и, соответственно, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство в иностранном государстве.
2. Совершенствование учета избирателей, работа со списками избирателей, иные гарантии реализации активного избирательного права граждан
Высказаны предложения:
о разработке комплекса дополнительных мер, направленных на обеспечение голосования граждан вне места жительства, в том числе о внедрении института дистанционного электронного голосования, введения особого документа для избирателя, в котором делается отметка о факте его голосования на конкретных выборах. С учетом уровня информатизации общества целесообразной является разработка дистанционных форм подачи заявления о включении в список избирателей вне места жительства;
по совершенствованию институтов досрочного голосования, открепительных удостоверений, голосования вне помещения для голосования. Вместе с тем участники конференции высказывались и о полной отмене этих институтов. Прозвучали мнения как «за», так и «против» введения для граждан обязанности участия в выборах.
В качестве перспективного направления отмечено, что электронный учет избирателей, фактически реализованный в ГАС «Выборы», должен получить дальнейшее развитие. Регистр избирателей ГАС «Выборы» или его эмуляция должны использоваться не только для составления списка избирателей, но также и для предоставления избирателю возможности голосования по месту пребывания.
Дискуссионным остается вопрос о том, когда следует проводить единый день голосования. В качестве альтернативы ныне установленному (второе или третье воскресенье сентября) назывались: зима, ранняя весна, второе воскресенье октября, второе–третье воскресенье апреля, ноябрь – начало декабря для федеральных и региональных выборов.
Также прозвучали предложения о проведении голосования в будний день, о законодательном ограничении количества совмещаемых выборов (не более трех бюллетеней в один день голосования), о нецелесообразности проведения муниципальных выборов в один день с федеральными и (или) региональными выборами.
ЦИК России предложено инициировать создание межведомственной рабочей группы по выработке предложений по организации голосования граждан Российской Федерации за рубежом.
3. Обеспечение открытой и прозрачной процедуры подсчета голосов избирателей, борьба с нарушениями в этой сфере
Высказаны предложения:
по оптимизации работы участковых комиссий по подсчету голосов: уменьшение до 1000 – 500 норматива количества избирателей на избирательных участках, упрощение протокола об итогах голосования, проведение подсчета голосов не непосредственно после окончания времени голосования (в ночное время), а после перерыва на отдых – утром дня, следующего за днем голосования;
о применении современных средств защиты избирательной документации (в том числе при их опечатывании, передаче, транспортировке, хранении).
Отмечалось отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях наказания за нарушение запрета для кандидатов и избирательных объединений на подвоз избирателей к помещению для голосования.
Также была обозначена проблема повышения действенности существующих норм ответственности за фальсификацию итогов выборов, соразмерности предусмотренных видов наказания совершенным нарушениям.
Высказаны мнения о необходимости увеличения сроков обжалования итогов голосования, результатов выборов, расширения полномочий вышестоящих избирательных комиссий в этой сфере.
4. Вопросы применения избирательных систем
Высказывались предложения о применении избирательной системы абсолютного большинства с двухтуровым голосованием на выборах 225 депутатов Государственной Думы по мажоритарным избирательным округам, иные предложения по совершенствованию смешанной избирательной системы, нацеленные на учет в результатах политической партии голосов, поданных в мажоритарных избирательных округах.
Поднимались проблемы нарезки избирательных округов в части представительства в округах различных социальных групп избирателей.
Было внесено предложение о снижении «заградительного барьера» на выборах по пропорциональной избирательной системе с пяти до трех процентов.
На обсуждение был предложен вопрос о введении тридцатипроцентной гендерной квоты для формирования списков кандидатов.
Высказывались позиции как в поддержку, так и против введения графы «Против всех кандидатов (списков кандидатов)».
5. Техническая модернизация
Отмечено, что применение на выборах технических средств должно способствовать прозрачности избирательного процесса, уменьшению трудозатрат при подсчете голосов, обеспечивать контроль за точностью подсчета.
Среди приоритетных технологий – применение при составлении протоколов участковых комиссий машиночитаемого кода (QR-код), обеспечение видеонаблюдения в помещениях, где проводится подсчет голосов (с записью не только изображения, но и звука), с дальнейшим широким доступом к видеозаписям, расширение парка технических средств подсчета голосов.
При этом было отмечено, что внедрение технических средств голосования и подсчета голосов должно производиться постепенно, с проведением тендеров на разработку и изготовление оборудования.
В контексте вышеуказанных задач отмечена необходимость решения проблемы автоматизации деятельности участковых избирательных комиссий.
Также было высказано предложение об обязательном оснащении видео- и аудиорегистраторами комиссий, принимающих протоколы от участковых избирательных комиссий (обычно – территориальные комиссии).
6. Развитие институтов общественного и международного наблюдения
Прозвучали мнения о необходимости повышения открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий, установления гарантий ознакомления с избирательными документами для лиц, осуществляющих общественный контроль за организацией выборов.
Отмечалось, что предпринятые ЦИК России меры по инструктивному регулированию порядка аккредитации представителей СМИ и работы с наблюдателями в целом обеспечили беспрепятственную реализацию прав указанных участников избирательного процесса. Вместе с тем говорилось и о завышенных требованиях к представителям СМИ на местах.
Высказаны предложения:
о расширении общественного контроля на выборах, о необходимости распространения практики общественных штабов по наблюдению за выборами с привлечением всех участвующих в выборах политических партий и кандидатов, о необходимости поддержки со стороны ЦИК России движений наблюдателей;
об изучении возможности унификации норм законодательства при назначении наблюдателями и членами комиссий с правом совещательного голоса различными субъектами выдвижения.
7. Упрощение процедуры выдвижения кандидатов, списков кандидатов, увеличение разнообразия и дифференциация форм поддержки выдвижения кандидатов, списков кандидатов как условия для их регистрации на выборах
Участники конференции согласились с необходимостью выработки комплекса мер, направленных на снижение числа документов, необходимых для выдвижения кандидатов, списков кандидатов, упрощение их оформления.
Также высказывались мнения об увеличении периода сбора подписей, о необходимости внедрения институтов поддержки выдвижения кандидатов, альтернативных сбору подписей избирателей (в том числе о возврате к избирательному залогу). Отмечены проблемы отсутствия возможности проставления подписи в поддержку кандидатов, списков кандидатов инвалидами по зрению посредством факсимиле, затруднений в оказании такой поддержки лицами, находящимися вне места жительства.
Отмечалось, что институт сбора подписей целесообразен только на муниципальных выборах, где количество подписей, необходимых для поддержки выдвижения, невелико.
Высказывались предложения о видоизменении сбора подписей путем подачи карточек единого образца, выдаваемых избирателям избирательными комиссиями, сбора подписей в специальных стационарных местах под контролем избирательных комиссий, об уменьшении количества подписей, которые необходимо собрать для поддержки выдвижения.
Отмечена в перспективе возможность внедрения сбора подписей избирателей с использованием ГАС «Выборы» и портала «Госуслуги» как дополнительного механизма к предусмотренному законом.
В части проверки подписей предлагается ввести институт приоритета личных показаний избирателя, а также снять ряд формальных оснований для признания подписей недействительными.
Высказаны предложения:
о расширении списка вариантов признания факта поддержки на основании результатов предыдущих выборов на соответствующей территории, в том числе по мажоритарным избирательным округам или путем учета не только полученных мандатов, но и поданных голосов избирателей;
об отсутствии необходимости каких-либо форм поддержки для всех зарегистрированных политических партий, получивших право выдвигать кандидатов, списки кандидатов, с последующей автоматической ликвидацией в случае неполучения должного уровня поддержки на выборах;
об увеличении требований к численности партии для ее регистрации;
о создании централизованного учета членов политических партий на основе ГАС «Выборы», об установлении гарантий на свободный выход из политической партии;
о совершенствовании либо о целесообразности сохранения института муниципальной поддержки на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В том числе высказывались предложения о снятии ограничения по количеству одновременно поддерживаемых кандидатов, об учете числа поданных за муниципальных депутатов голосов, о проведении мягкого рейтингового голосования депутатов по выдвижению кандидатов;
о снятии ряда ограничений пассивного избирательного права, расширении круга избираемых лиц, сокращении перечня оснований для отказа в регистрации кандидатов.
Вместе с тем высказывались критические замечания по поводу практики выдвижения кандидатов в списках кандидатов без целей дальнейшего получения мандата.
8. Установление законодательных мер, направленных на борьбу с злоупотреблением преимуществами должностного положения
Высказаны предложения:
о дополнении законодательно установленных признаков злоупотреблений преимуществами должностного положения;
о восстановлении нормы, обязывающей выборных должностных лиц, баллотирующихся на выборах, уходить в отпуск.
В качестве одной из мер в контексте освещения текущей деятельности баллотирующихся лиц высказано предложение об обязательном указании в ходе такого освещения о факте наличия статуса кандидата у этого лица.
Высказано предложение о необходимости подготовки инструктивного акта ЦИК России, направленного на борьбу с использованием преимуществ должностного положения.
9. Информационное обеспечение выборов
В части информирования избирателей были высказаны предложения о разработке комплекса мер по информированию граждан о выборах, об адресах помещений для голосования.
Отмечалась необходимость обязательного наличия собственных сайтов (страниц сайтов) у всех территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований.
Обсуждалась проблема попыток манипулятивного воздействия на избирателей в ходе опубликования опросов общественного мнения и иной информации.
Прозвучали мнения о сложности поиска законодателем баланса в обеспечении конституционных прав гражданина на получение и распространение информации и на свободные выборы, и, соответственно, оценки целесообразности мораториев на опубликование той или иной информации в период выборов.
Высказывались предложения по вопросам содержания информационных материалов комиссий о кандидатах: предлагалось расширить эти материалы за счет более подробной положительной информации.
Прозвучали предложения о необходимости принятия закона о политической рекламе с целью обеспечения равного доступа политических партий к соответствующим услугам при распространении рекламы, о принятии дополнительных мер, направленных на установление гарантий равенства политических партий при освещении их предвыборной деятельности.
Отмечались возникшие на практике проблемы применения норм, ограничивающих использование в агитационных материалах изображений физических лиц, а также норм, касающихся согласования публичных агитационных мероприятий.
Высказывались предложения как об увеличении (до двух месяцев), так и об уменьшении (до десяти дней) агитационного периода в средствах массовой информации, об ограничении использования финансов в ходе агитационной кампании. При этом также говорилось об упрощении требований к финансовым отчетам кандидатов и политических партий.
Отмечалось как перспективное внедрение публичного сервиса для проверки статуса агитационных материалов.
Поднималась проблема несбалансированности в применении мер конституционно-правовой ответственности в виде отмены регистрации кандидата, списка кандидатов в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением при проведении предвыборной агитации законодательства об интеллектуальной собственности.
Вместе с тем высказывались мнения об отсутствии необходимости внесения изменений в сложившееся законодательное регулирование в части информационного обеспечения выборов.
Также был отмечен дисбаланс, возникший в результате ограничительного регулирования информационного обеспечения выборов для средств массовой информации при наличии огромного количества «новых медиа», то есть распространителей информации в сети Интернет, не формализованных в качестве сетевых изданий. Отмечена необходимость перехода в данном случае от ограничительных мер к мерам саморегуляции. Поддержано предложение о продолжении дискуссии по данному вопросу с привлечением медиасообщества.
Кроме того, отмечалась необходимость снятия запрета на опубликование результатов опросов на выходе из помещений для голосования по окончании времени голосования по московскому времени с целью повышения доверия к результатам выборов. Для этого предлагалось, в частности, перенести на один час вперед время начала и окончания голосования в Калининградской области.
10. Совершенствование нормативно-правового обеспечения выборов
Высказаны предложения:
по кодификации избирательного законодательства, структуре избирательного кодекса России. Вместе с тем участники отмечали важность обеспечения стабильности норм избирательного законодательства в преддверии выборов, высказывались мнения об отсутствии необходимости радикальных новаций, целесообразности тонкой настройки, совершенствования процедур путем уточнения отдельных норм;
об уменьшении объемов избирательных законов за счет перенесения норм, регулирующих деятельность избирательных комиссий по организации выборов, в подзаконные акты ЦИК России. Также была поднята проблема дублирования норм федерального законодательства о выборах в избирательных законах субъектов Российской Федерации.
ЦИК России было предложено полнее учитывать в своей работе практику и решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации и распространять ее использование нижестоящими избирательными комиссиями.
11. Эффективность применения международных избирательных стандартов
Высказаны предложения:
о необходимости нового обращения к международному сообществу с предложением по кодификации и унификации международных избирательных стандартов с целью обеспечения объективности оценок и заключений международных миссий наблюдения;
о принятии модельного акта стран – участниц СНГ о гарантиях деятельности международных наблюдателей;
о совершенствовании избирательной системы Российской Федерации на основе более полной реализации принципов и норм Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (7 октября 2002 года).
В адрес ЦИК России прозвучало предложение обратиться в МИД России с инициативой о включении в Концепцию внешней политики Российской Федерации пункта, регулирующего вопросы электоральной дипломатии.
***
По результатам научно-практической конференции при ЦИК России создана рабочая группа по выработке конкретных мер, направленных на практическую реализацию высказанных в ходе конференции предложений.
Поделиться в социальных сетях:
Возврат к списку