Содержание
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА Панцарино А.В. Email: Pantsarino637@scientifictext.ru
Панцарино Анастасия Вячеславовна — магистрант, направление: конституционное и административное право, юридический факультет, Псковский государственный университет, г. Псков
Аннотация: согласно ФЗ-№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор обладает правом возбуждения дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования в рамках полномочий, регламентированных КоАП РФ и соответствующими нормами федерального законодательства, это выступает основанием для научной дискуссии. В настоящей статье рассмотрены вопросы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, и полномочия данного должностного лица на этапе выявления и рассмотрения дела об административном правонарушении.
Ключевые слова: прокурор, административное правонарушение, КоАП РФ, административное преследование, производство об административном правонарушении.
Pantsarino A.V.
УДК 342.9
В рамках данных п. 2 ст. 1 действующего ФЗ-№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий прокурор обладает правом возбуждения производства по делам о правонарушениях преследуемых в соответствии с КоАП РФ; принимать непосредственное участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях, предъявлять в судебном заседании доказательства,
ходатайствовать, давать заключения в рамках рассматриваемого дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении в независимости от участия в деле, и производить иные разрешенные федеральным законодательством действия.
Прокурор уведомляется о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также о делах об административных правонарушениях, возбужденных по инициативе прокурора. Прокурор имеет право участвовать в административном производстве, вступая в круг участников разбирательства, на любом этапе производства.
В пункте 15 Постановления Пленума ВАС Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указывается, что полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суд имеют прокуроры (заместители прокурора) городов и районов и вышенаходящиеся государственные прокуроры;
Прокурор, в силу статьи 25 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 28.4, 25.11 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, согласно федеральному законодательству либо предусмотренного законодательством отдельных субъектов Российской Федерации. Данная ситуация характеризует роль прокуратуры как надзорного органа по устранению недостатков административно -юрисдикционного аппарата государства, часто проявляющего «преступную» пассивность в пресечении правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.
Очевидно, что данные полномочия представляют собой лишь часть данной прокурора компетенции в области административного производства, осуществляемой им наряду с другими уполномоченными статьей 28.3 КоАП РФ, должностными лицами. Можно привести позиции нескольких ученых относительно данных субъектов. Так, А.С. Дугенец, например, называет такие субъекты «преследующими лица» , а другой автор Разоренов К.И., -«субъекты, занимающиеся выявлением и документацией факта совершения административного правонарушения». Наиболее корректной в этом плане предлагается точка зрения А.Ю. Винокурова, высказывающего мнение о необходимости изменения этой нормы, фиксируя количество функций прокуратуры осуществлять административное преследование в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ.
Однако перечень дел, в части 1 статьи 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется, а соответственно расширяются «исключительные» полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях.
На стадии возбуждения дела прокурор должен обеспечить соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам. На практике зачастую допускаются ошибки. В статье 28.4 КоАП РФ четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса. Однако на сегодняшний день предложено, чтобы прокурор не отражал в постановлении о возбуждении административного дела все обстоятельства и следовал шагам, предусмотренным настоящей статьей, поскольку в противном случае его целью и содержанием постановления о возбуждении дела об административном правонарушении является не акт прокурорского реагирования, а протокол, сохранивший только обстоятельства правонарушения и другую информацию, необходимую для разрешения дела по существу.
По нашему мнению, в данном случае необходимо соблюдение формальных процессуальных требований. Отсутствие в постановлении прокурора информации, прямо указанной в статье 28.2 КоАП, указать в протоколе существенные
недостатки и может служить основанием для возвращения органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении.
В целом для оптимизации участия прокурора в административном преследовании: требуется унификация и уточнение законодательства, регулирующего подачу прокурором дел об административных правонарушениях, в том числе закрепление определения «прокурора» в отношении участия в производстве по делам об административных правонарушениях.
Прокурор, который возбудил производство по делу об административном правонарушении, как участник производства, выступающий де-факто обвинителем, выполняющим функции административного преследователя. Закон предоставляет прокурору те же права на сбор доказательств что и стороне ответчика, предоставляя ему право участвовать в разбирательстве по делу об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим в ходе разбирательства (статья 25.11 КоАП РФ). Функцию разрешения дела выполняет уполномоченный административный орган. Реализация данного вида осуществления производства более полно (чем в случаях, когда прокурор не возбуждает дело и, соответственно, не участвует в рассмотрении) соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, включающей основные принципы справедливого правосудия, в том числе принцип состязательного производства, включая делопроизводства по делам предусматривающим ответственность в соответствии с КоАП РФ .
Административное законодательство устанавливает, что в случае, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восстановлена в ходе судебного разбирательства, должностных лиц в соответствии со статьей 29.4 КоАП РФ выносится решение вернуть протокол об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностное лицо, составившего протокол.
Однако это требование закона не всегда соблюдается в случаях административных правонарушений, поданных другими контролирующими органами, в том числе прокуратурой, что приводит к отмене соответствующих постановлений в судах.
Суды иногда сталкиваются с проблемой «виновности без вины», когда в ходе проверок прокуратуры выявлен формальный подход к их исполнению, навязание на обстоятельства дела и наличие события правонарушения, что в свою очередь является причиной неправомерного принятия решений о возбуждении дела об административном правонарушении.
О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ).
Наконец, согласно части 1 статьи 29.12 КоАП РФ, прокурор может подать заявление об исправлении допущенных в постановлении или определении описки, опечатки или орфографических ошибок без изменения содержания постановления, определения. Законодатель не дал четкого определения, когда у него есть возможность сделать такое заявление и в какой форме — письменной или устной . Как представляется, это может быть сделано как в устной, так и в письменной форме сразу после оглашения решения, если прокурор «на слушании» смог выявить недостатки и, что более вероятно, в письменной форме после получения должностным лицом путем вручения (направленного заказным письмом) копии такого решения. Отметим, что административный кодекс не предусматривает передачу копии определения лицам, участвующим в деле, в том числе прокурору.
Подводя итоги вышесказанного, подчеркиваем, что, несмотря на более чем десятилетнее применение норм КоАП РФ, влияющих на статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, сохраняется необходимость детализации как на законодательном, так и на
ведомственном уровне вопросов, некоторые из которых были подняты в настоящей статье.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Список литературы /References
2. Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (ред. от 10.11.2011) // Специальное приложение к «Вестнику ВАС РФ». № 12, 2005.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ, 1999. № 5.
4. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право, 2012. № 10. С. 52-56.
5. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2013. С. 19.
6. Мелехин А.В. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография. М.: ООО «Проспект», 2016. С. 3.
7. Субанова Н.В. Проблемы обеспечения законности в сфере административного принуждения средствами прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. № 3 (41). С. 45-51.
В отношении должностного и юридического лиц прокурором возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 9.23 КоАП РФ. Каков порядок обжалования указанных постановлений?
12 января 2018
Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает порядок обжалования постановлений прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и допускает обжалование только постановлений по делу об административном правонарушении и определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Обоснование вывода:
В соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон N 2202-I), ст. 25.11 КоАП РФ прокурор или его заместитель наделен полномочиями по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении. Для этого, исходя из характера нарушения закона, прокурор выносит мотивированное постановление, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом (о сроках рассмотрения см. ст. 29.6 КоАП РФ) (ст. 25 Закон N 2202-I).
Согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ.
Постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента его вынесения (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).
Отметим, что в соответствии со ст. 23.55 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 9.23 КоАП РФ, рассматривают главные государственные жилищные инспектора субъектов РФ и их заместители, а также главные государственные жилищные инспектора субъектов РФ по городам, районам, и их заместители (смотрите, например, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2017 г. N 17АП-11493/17).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносятся постановления и определения (ст. 29.9 КоАП РФ), которые могут быть обжалованы и пересмотрены в порядке, установленном главой 30 КоАП РФ. При этом КоАП РФ не предусматривает порядок обжалования постановлений прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (смотрите, например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 5 апреля 2016 г. N Ф05-4657/16 по делу N А40-169739/2015, а также определение Верховного Суда РФ от 7 июля 2016 г. N 305-АД16-8481 по указанному делу).
Таким образом, возможность обжалования постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе предусмотренном ч. 2 ст. 9.23 КоАП РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях не предусмотрена.
Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Глебов Валерий
Ответ прошел контроль качества
Прокурор может возбудить дело об административном правонарушении
В целях пресечения правонарушений, а также реализации полномочий прокурора по защите прав, свобод и законных интересов граждан, в соответствии с ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» ему предоставлено право выносить мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Аналогичные полномочия прокурора предусмотрены п. 1 ч. 1 ст. 25.11 Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ).
Рассматривая юрисдикцию прокурора с точки зрения составов правонарушений, необходимо отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел об административных правонарушениях в сфере защиты избирательных прав граждан (ст. ст. 5.6, 5.7, 5.21, 5.23 — 5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 КоАП РФ), права на получение информации (ст. 5.39 КоАП РФ), на своевременное разрешение обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ), на защиту чести и достоинства, защиту от дискриминации (ст. ст. 5.61, 5.62 КоАП РФ), на качественное и своевременное предоставление государственных и муниципальных услуг (ст. ст. 5.63, 5.63.1 КоАП РФ), прав и законных интересов несовершеннолетних (ст. ст. 6.19. 6.20 КоАП РФ), за нарушения в сфере распоряжения и использования государственного имущества, порядка согласования с ним сделок (ст. ст. 7.24, 7.35 КоАП РФ), порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (ст.7.31 КоАП РФ), в сфере землепользования (ст. 8.32.2 КоАП РФ), за незаконное ограничение права на управление транспортным средством (ст.12.35 КоАП РФ), за нарушения в области связи и информации (ст. ст. 13.14, ст. 13.19.1, 13.27, 13.28 КоАП РФ), за нарушения в области предпринимательской деятельности, в том числе за неправомерные действия при банкротстве, нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой стоимости, незаконное осуществление профессиональной деятельности по предоставлению потребительских займов (ч. ч. 1 — 4.1, 6 и 7 ст. 14.13 за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, 14.56 КоАП РФ), за неисполнение банком поручений государственных внебюджетных фондов (ч. 1 ст. 15.10 КоАП РФ), не исполнение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма (ч. 4 ст. 15.27 КоАП РФ), за нарушение установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании порядка и сроков представления документов и (или) иных сведений в территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации (ст. 15.33.1 КоАП РФ), за правонарушения в области порядка управления (ч. 3 ст. 19.4, ст. ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32 КоАП РФ), а также правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (ст. ст. 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ).
В отличие от должностных лиц уполномоченных органов прокурор не составляет протокол об административном правонарушении, а выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. Однако это не означает, что прокурор после вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в обязательном порядке направляет его для проведения дальнейшего производства по делу об административном правонарушении в уполномоченный орган или уполномоченному должностному лицу. Прокурор вправе самостоятельно собрать все доказательства по делу об административном правонарушении, после чего постановление и другие материалы дела направить на рассмотрение уполномоченному судье, органу, должностному лицу.
Поводами к возбуждению прокурором дела об административном правонарушении являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (ст. 28.1 КоАП РФ).
Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении направляется прокурором для рассмотрения судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным в соответствии с главой 23 КоАП РФ или законодательством субъекта Российской Федерации рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, в течение трех суток с момента его вынесения, а по делам об административных правонарушениях, совершение которых влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно.
Порядок участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях предусмотрен КоАП РФ, а также приказом Генерального прокурора РФ от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», которым установлено, что в целях эффективной реализации органами прокуратуры задач в производстве по делам об административных правонарушениях прокурор не только выносит постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, но и обеспечивает участие при его рассмотрении в суде.
Удомельский городской суд (Тверская область) — Административные правонарушения Дело № 12-38/19
12 марта 2019 года г. Удомля
Судья Удомельского городского суда Тверской области Галкин С.В., рассмотрев в открытом судебном заседании протест Удомельского межрайонного прокурора на определение старшего государственного инспектора Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11 февраля 2019 года, которым постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и другие материалы дела возвращены Удомельскому межрайонному прокурору для устранения недостатков,
Определением старшего государственного инспектора Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11 февраля 2019 года постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и другие материалы проверки по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.6 КоАП РФ, в отношении ФИО1 возвращены прокурору для устранения недостатков по следующим основаниям:
— в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не указаны дата и время совершения административного правонарушения, а содержатся только сведения о дате и времени выявления административного правонарушения, которые не всегда являются датой и временем совершения административного правонарушения;
— в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении указано, что гр-ном ФИО1 на озере Удомля в непосредственной близости к земельному участку с кадастровым № вдоль береговой линии размещены два садковых модуля, вместе с тем, земельного участка с таким кадастровым номером не существует;
— в представленных материалах имеются письменные объяснения ФИО2 и ФИО1, в которых отсутствует отметка о разъяснении им процессуальных прав и обязанностей, тогда как в соответствии с положениями статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона;
— не все листы материалов дела, прилагающихся к постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении, заверены надлежащим образом, в связи с чем, не могут считаться доказательствами, подтверждающими обстоятельства, указанные в указанном постановлении.
При указанных недостатках старший государственный инспектор Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области пришёл к выводу о том, что дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено, и постановление прокурора от 31 января 2019 года о возбуждении дела об административном правонарушении вместе с материалами подлежит возвращению прокурору в связи с неправильным составлением постановления и неполноты представленных материалов, которые не могут быть восполнены при рассмотрении дела.
Не согласившись с указанным выше определением старшего государственного инспектора от 11 февраля 2019 года, Удомельский межрайонный прокурор 20 февраля 2019 года обратился в суд с протестом, в котором просит определение о возвращении постановления отменить, а производство по делу прекратить в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
В обоснование своих требований указывает, что решение старшего государственного инспектора о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 31 января 2019 года и материалов проверки для устранения недостатков является незаконным и необоснованным, поскольку в указанном постановлении в своей совокупности имеются все юридически значимые данные, отнесённые законодателем к обязательным, в частности указано время и место совершение правонарушения, предусмотренного статьёй 7.6 КоАП РФ.
В основу определения времени совершения ФИО1. административного правонарушения положен акт проверки прокуратуры и Московско-окского территориального управления Росрыболовства от 18 декабря 2018 года. В качестве места совершения ФИО1 административного правонарушения указан водный объект – озеро Удомля в районе , а также земельный участок с кадастровым №, данные о котором содержатся в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимость.
В судебном заседании прокурор Беляева Ю.А. поддержала доводы протеста, указав, что указанные в определении старшего государственного инспектора от 11 февраля 2019 года недостатки не являются существенными, поскольку могли быть восполнены при рассмотрении дела по существу, в том числе путём истребования соответствующих документов. В связи с чем, просила определение старшего государственного инспектора Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11 февраля 2019 года о возвращении постановления прокурора о возбуждении в отношении ФИО1 дела об административном правонарушении для устранения недостатков отменить, и прекратить производство по делу, в связи с тем, что 18 февраля 2019 года истёк срок давности привлечения к административной ответственности.
Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области в своём ходатайстве, направленном в адрес суда, просит протест Удомельского межрайонного прокурора оставить без удовлетворения, а определение старшего государственного инспектора от 11 февраля 2019 года — без изменения. В обоснование своей позиции указал, что недостатки, выявленные должностным лицом в постановлении прокурора от 31 января 2019 года о возбуждении дела об административном правонарушении, являются существенными, и не могут быть восполнены в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении. Кроме того, ссылаясь на разъяснения, содержащиеся в абз. 6 пункта 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» полагает, что прокурор, вынесший постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, не наделён правом обжалования определения о возвращении постановления для устранения недостатков.
ФИО1, в отношении которого 31 января 2019 года вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения протеста прокурора извещён посредством телефонограммы.
Проверив в полном объеме материалы дела и доводы, изложенные в протесте прокурора, а также в возражениях на него, судья приходит к следующему.
В соответствии со статьёй 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
В силу части 3 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объёме.
Пунктом 1 части 1 статьи 25.11 настоящего Кодекса установлено, что прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.
Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 настоящего Кодекса.
Как следует из разъяснений, содержащихся в абзаце 6 пункта 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в связи с тем, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, а также опротестовано прокурором.
При этом пересмотр данных определений осуществляется в порядке, предусмотренном КоАП РФ для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.
В связи с чем, в данном случае ссылка должностного лица Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области на то, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность обжалования такого определения прокурором, вынесшим постановление по делу о возбуждении дела об административном правонарушении, не может быть принята во внимание, поскольку основана на неправильном толковании нормы права.
При изучении материалов установлено, что постановлением Удомельского межрайонного прокурора от 31 января 2019 года в отношении ФИО1 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование его без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий.
Как следует из данного постановления, Удомельской межрайонной прокуратурой проведена проверка исполнения ФИО1 законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.
В ходе проверки установлено, что в период с 2012 по 2016 годы ФИО1 на земельных участках с кадастровыми номерами № создано личное подсобное хозяйство, основным видом деятельности которого являлось ведение сельскохозяйственного производства в области рыболовства и оказания рыболовно-туристических услуг. К данным земельным участкам было проведено электричество, возведены причалы, понтонная линия, рыбоводческие садки, хозяйственные здания и сооружения.
На озере Удомля в районе в непосредственной близости к земельном участку с кадастровым № вдоль береговой линии водного объекта ФИО1 размещены два садковых модуля площадью 20 кв.м, где для личных целей выращивается рыба, что подтверждается соответствующим актом проверки соблюдения законодательства по использованию и охране водных объектов от 18 декабря 2018 года.
Тогда как по информации Министерства природы и экологии Тверской области разрешительные документы на право пользования поверхностным водным объектом озеро Удомля ФИО1 не выдавались, договоры между ФИО1 и Верхневолжским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству на пользование рыбоводным участком на озере Удомля не заключались.
В связи с чем, прокурор пришёл к выводу о том, что ФИО1 в нарушение действующего законодательства самовольно занял и использует водный объект при отсутствии договора водопользования, и иной, оформленной в установленном порядке разрешительной документации, поскольку ФИО1 не представлено доказательств осуществления деятельности по использованию данного водного объекта в целях, не требующих заключения договора водопользования.
Как указано в постановлении, правонарушение имело место 18 декабря 2018 года в период с 12 часов 20 минут до 13:00 часов – во время проведения проверки представителями Удомельской межрайонной прокуратуры и Московско-окского Территориального управления.
04 февраля 2019 года указанное постановление прокурора и другие материалы дела об административном правонарушении в отношении ФИО1 поступили в Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области для рассмотрения по существу.
11 февраля 2019 года старшим государственным инспектором Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области вынесено опротестованное прокурором определение.
В соответствии со статьёй 29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении должны выяснить, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.4 настоящего Кодекса в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №5 от 24.03.2005 года «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении.
Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.
Как следует из содержания опротестованного определения, основанием для возвращения постановления прокурора и материалов проверки послужили неправильное вынесение постановления, в котором не указаны дата и время совершения административного правонарушения; не определено место совершения правонарушения, поскольку земельного участка с кадастровым номером 69:35:0000012:1799 не существует; не разъяснены процессуальные права лица, с которых получены письменные объяснения; не все листы материалов дела заверены надлежащим образом.
При указанных недостатках старший государственный инспектор Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области пришёл к выводу о том, что дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено, ввиду допущенных нарушений части 2 статьи 28.2 КоАП РФ и неполноты представленных материалов.
Исследовав представленные материалы, доводы протеста и поступившие возражения, судья приходит к выводу, что выявленные недостатки, на которые ссылается старший государственный инспектор Министерства экологии и природных ресурсов Тверской области в своём определении, а именно: не разъяснение процессуальных прав ФИО1 и ФИО2 при получении от них письменных объяснений; отсутствие объяснений ФИО1 в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении; и незаверенные листы материалов дела об административном правонарушении, могли быть восполнены при рассмотрении дела по существу путём допроса как лица, в отношении которого вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, так и допроса лиц, проводивших проверку; истребовании подлинников материалов проверки.
При этом, судья находит, что у должностного лица Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области имелись иные основания для возвращения постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и других материалов дела для устранения выявленных недостатков.
Как следует из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 31 января 2019 года, гр-ну ФИО1 вменяется в вину самовольное занятие части озера Удомля в районе в непосредственной близости к земельному участку с кадастровым №, и использование его без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом, поскольку доказательств осуществления деятельности по использованию водного объекта в целях, не требующих заключения договора водопользования, ФИО1 не представлено.
Вместе с тем, при рассмотрении дел об административных правонарушениях судья, административный орган, должностное лицо, должны исходить из закреплённого в статье 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа административной ответственности — презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, поскольку вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.
Обязанность доказывания вины лица, привлекаемого к ответственности, возложена на административный орган. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.
Из представленных материалов следует, что основанием вынесения постановления о возбуждении в отношении ФИО1 дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.6 КоАП РФ, послужили материалы проверки Московско-окского территориального управления Росрыболовства по заявлению СПК от 07 декабря 2016 года и Акт проверки соблюдения законодательства по использованию и охране водных объектов от 18 декабря 2018 года.
Между тем, представленные материалы не содержат сведений о том, что по состоянию на 18 декабря 2018 года у ФИО1 отсутствовали какие-либо разрешительные документы на право пользования поверхностным водным объектом озеро Удомля.
Кроме того, земельный участок с кадастровым №, на который содержится ссылка в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, снят с кадастрового учёта ещё 05 июня 2017 года в связи с образованием в его границах трёх других земельных участков с кадастровыми №, о чём в Единый государственный реестр недвижимости внесена соответствующая запись.
В связи с чем, ссылки прокурора на свидетельство о государственной регистрации права от 10 марта 2016 и выписку из Единого государственного прав на недвижимость от 2016 года не могут быть приняты во внимание, поскольку по состоянию на 18 декабря 2018 года данные документы уже утратили свою актуальность.
Таким образом, возвращая постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, старший государственный инспектор Тверской области в области охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области правомерно пришёл к выводу о его несоответствии требованиям статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку в нём указан несуществующий кадастровый номер земельного участка, что не позволяет определить конкретное место совершения административного правонарушения.
Оснований не согласиться с выводами должностного лица Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области не имеется, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление места совершения правонарушения и его указание в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении является обязательным условием описания события административного правонарушения.
Кроме того, представленные прокурором на рассмотрение материалы, состоящие в основном из материалов проверки Московско-окского территориального управления Росрыболовства от 2016 года, свидетельствуют о своей неполноте, которая не могла быть восполнена должностным лицом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области при рассмотрении дела.
Как уже было отмечено, представленные материалы не содержат сведений о том, что по состоянию на 18 декабря 2018 года у ФИО1 отсутствовали какие-либо разрешительные документы на право пользования поверхностным водным объектом озеро Удомля.
Информация Министерства природы и экологии Тверской области от 09 января 2019 года об отсутствии у ФИО1 разрешительных документов, на которую в своём постановлении ссылается прокурор, в материалах дела отсутствует.
При установленных обстоятельствах, судья не усматривает оснований для отмены определения старшего государственного инспектора Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11 февраля 2019 года о возвращении постановления и материалов проверки для устранения недостатков.
Оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, судья в данном случае также не находит.
Как следует из содержания части 1 статьи 28.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 названного Кодекса, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 указанного Кодекса.
Из смысла части 2 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что судьей постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в том случае, если обстоятельства, предусмотренные статьей 24.5 названного Кодекса, наступили в суде.
Приведенные нормы в равной степени обязательны как для должностных лиц, так и для судей. Это означает, что если по делу об административном правонарушении любое из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 указанного Кодекса, наступило до направления дела в суд, то должностное лицо, в производстве которого находится это дело, обязано вынести постановление о прекращении производства по делу, а не направлять его в суд.
Как усматривается из материалов дела, обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения в отношении ФИО1 дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.6 КоАП РФ, имели место 18 декабря 2018 года.
Следовательно, срок давности привлечении ФИО1 к административной ответственности, установленной частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, истёк 18 февраля 2019 года. Тогда как с настоящим протестом прокурор обратился только 20 февраля 2019 года.
Принимая во внимание, что на момент истечения сроков давности привлечения ФИО1 к административной ответственности по статье 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дело об административном правонарушении находилось в производстве Удомельской межрайонной прокуратуры, решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении должны были принимать соответствующие должностные лица.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья
Определение старшего государственного инспектора Тверской области в области окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11 февраля 2019 года о возвращении Удомельскому межрайонному прокурору постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 31 января 2019 года и других материалов дела по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.6 КоАП РФ, в отношении ФИО1, оставить без изменения, а протест Удомельского межрайонного прокурора — без удовлетворения
Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.
Судья С.В. Галкин
Суд:
Удомельский городской суд (Тверская область)
Ответчики:
Трифонов Михаил Анатольевич
Иные лица:
И.о. Удомельского межрайонного прокурора Окунев В.В.
Судьи дела:
Галкин С.В. (судья)