Куперс

Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии. Безусловно, возрождение и развитие местного самоуправления в России были обусловлены внутренними условиями глубоких демократических преобразований, но благоприятным фоном для развития этих процессов послужили демократические факторы международной жизни, повышение роли международного права в решении мировых и внутригосударственных проблем.

Вступление Российской Федерации в Совет Европы означало ее вхождение в континентальное правовое пространство, принятие Россией обязательств, вытекающих из общепризнанных европейских юридических норм. Сегодня Россия участвует в 28 европейских конвенциях, среди которых Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 г., Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в Страсбурге 15 октября 1985 г., и др.

Конституция РФ 1993 г. содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если же международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Таким образом, Конституция РФ закрепила приоритет международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны прибегать к нормам международного права при разрешении конкретных дел.

Это в полной мере касается и тех международно-правовых актов, которые содержат нормы муниципального права. К ним можно отнести в первую очередь универсальные акты в области прав человека, как-то: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др. В каждом из этих документов содержатся положения, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов, связанных с участием граждан в осуществлении местного самоуправления; в этой части данные положения являются источниками муниципального права.

Вторая группа международно-правовых источников муниципального права – это специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления. Особое место занимает в этом ряду Европейская хартия местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и стремясь защитить и укрепить его в европейских странах, государства – члены Совета Европы разработали Европейскую хартию местного самоуправления, придав этому акту статус международной конвенции. Российская Федерация подписала Европейскую хартию в день своего вступления в Совет Европы, а в 1998 г. ее ратифицировала. Политико-правовое значение Европейской хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятие местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления, провозглашается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые предоставлены им конституцией или законом. Отдельная статья Европейской хартии устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Европейская хартия предусматривает также право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов местного самоуправления (ст. 11). Положения Хартии неоднократно использовались Конституционным Судом РФ.

К этой же группе в качестве специальных международных правовых актов в сфере местного самоуправления можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия, а также документы других международных организаций, например Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г.

Все указанные выше международные акты не только обязательны для исполнения в России, но в соответствии с общим принципом, закрепленным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, обладают приоритетом перед муниципальными нормами национального законодательства (исключая положения самой 1

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П в связи с оценкой конституционности отдельных положений ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области от 2 ноября 1995 г., предусматривавших, в частности, возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности, сделал следующий важный вывод: «На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области по существу воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать».

Таким образом, общий принцип приоритета международноправовых требований перед нормами национального законодательства не действует, если он ведет к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах российского муниципального права на уровне Конституции РФ или федеральных законов. В целом же закрепленные в международно-правовых актах принципы и нормы, обеспечивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления, «работают» в системном единстве с российским законодательством на становление муниципальной демократии в России.

Важно также подчеркнуть, что данная правовая позиция Конституционного Суда РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Ведь в «Курском деле» речь шла не о соотношении принципов и норм международного права с национальными нормами РФ, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, допуская, в частности, такой контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений, что противоречит требованиям Конституции РФ. Вместе с тем следует иметь в виду, что нормативные положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не могут рассматриваться изолированно, в отрыве от общей системы конституционного регулирования соотношения наднационального и внутригосударственного права: их пределом, безусловно, являются конституционные принципы народного и государственного суверенитета (ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), а также принцип верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ в ее правовой системе (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Из этого контекста со всей определенностью следует, что нормы международного права не имеют приоритета перед Конституцией РФ, как не являются приоритетными по отношению к нормам федеральных законов, выражающим присущие Конституции РФ принципы и ценности, такие положения международных правовых актов, которые ставят под сомнение возможность полноценной реализации суверенных конституционных интересов многонационального народа России, достойную жизнь и свободное развитие российских граждан. Именно такой подход был положен в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П, смысл которого сводится к следующему: выводы наднационального юрисдикционного органа (в данном конкретном деле – Европейского Суда но правам человека) относительно нарушения Российской Федерацией закрепленных в международном договоре прав и свобод заявителя, обусловленные применением к нему норм национального законодательства, не могут рассматриваться как влекующие за собой необходимость автоматической утраты такими нормами юридической силы, и если российский суд в процессе исполнения соответствующего решения придет к выводу о невозможности восстановления прав заявителя вследствие действия указанных норм национального законодательства, он обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке подлежащих применению законоположений на соответствие Конституции РФ. При этом не может служить препятствием для признания запроса суда допустимым тот факт, что ранее Конституционный Суд РФ признал жалобу гражданина, в отношении которого впоследствии было установлено нарушение закрепленных международным договором его нрав и свобод, не отвечающей критерию допустимости в связи с отсутствием нарушения его конституционных прав законоположениями, примененными в его конкретном деле, поскольку констатация официальным органом нарушения гарантированных международным договором прав и свобод человека может свидетельствовать о неопределенности в вопросе о соответствии этих законоположений Конституции РФ. Конституционный Суд РФ указал также, что если в ходе конституционного судопроизводства оспариваемые законоположения будут признаны не противоречащими Конституции РФ, он в рамках своей компетенции определяет возможные конституционные способы реализации соответствующего решения наднационального юрисдикционного органа.

КОНГРЕСС МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ ЕВРОПЫ

Совет Европы всегда придавал особое значение вопросам демократии на местном и региональном уровне. Свобода, помимо всего прочего, это не только вопрос взаимоотношений между соседями, но и вопрос государственной важности. Местное самоуправление должно отвечать потребностям всех европейцев в городах и поселках, в центральных и периферийных регионах, а также в трансграничных районах.

В 1957 г. Совет предпринял первые шаги по налаживанию контактов с местными властями. С этого момента его активность на этом направлении распространяется на территории, простирающиеся от Исландии до России и от Норвегии до Балкан.

Основы демократии

В 1994 году Совет Европы учредил в качестве консультативного органа Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), который заменил существовавшую ранее Европейскую постоянную конференцию местных и региональных властей Европы.

Конгресс в практическом плане оказывает помощь новым государствам-членам по созданию эффективно действующих местных и региональных органов власти.

Роль Конгресса

Конгресс:

• является выразителем интересов европейских регионов и местных органов власти;
• является форумом, в рамках которого выборные представители местных властей могут обсуждать проблемы, обмениваться опытом и высказывать свою точку зрения по отношению к правительствам;
• направляет Комитету Министров и Парламентской Ассамблее Совета Европы рекомендации по всем аспектам местной и региональной политики;
• тесно сотрудничает с национальными и международными организациями, представляющими местные и региональные органы власти;
• организовывает слушания и конференции с широким привлечением общественности, участие которой в демократизации любого общества является ключевым моментом;
• подготавливает регулярные пострановые доклады о состоянии дел с местной и региональной демократией во всех государствах-членах Совета, а также в странах — кандидатах на вступление в него;
• занимается мониторингом в отношении того как, в частности, реализуются на местах принципы Европейской хартии местного самоуправления.

Изменение роли Конгресса

Появление в составе Совета Европы новых государств, политическая и экономическая база которых весьма различается, обусловило необходимость переосмыслить цели Конгресса, которые в настоящее время включают в себя следующее:

• содействие созданию эффективно действующих местных и региональных органов власти во всех государствах-членах Совета Европы, особенно в странах относящихся к числу «новых демократий»;
• изучение ситуации с местной и региональной демократией в государствах-членах и государствах, подавших заявки на их прием в Совет Европы;
• развитие инициатив по содействию гражданам в их стремлении эффективно участвовать в местной и региональной демократии;
• представительство интересов местных и региональных органов власти в определении общеевропейской политики в этой сфере;
• содействие региональному и трансграничному сотрудничеству на благо мира, терпимости и социально-экономического развития;
• наблюдение за проведением местных и региональных выборов.

Двухпалатная структура

Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных властей и Палаты регионов. В две палаты Конгресса входят 306 членов и 306 их заместителей, причем каждый из них является выборным представителем одного из более чем 200 тысяч органов местного или регионального управления, функционирующих в государствах-членах Совета Европы. Председатель Конгресса также избирается раз в два года, поочерёдно от каждой из палат.

Конгресс проводит свои заседания раз в году в Страсбурге. В его работе принимают участие делегации европейских организаций, а также ряда стран, не входящих в Совет Европы, но обладающих статусом наблюдателя или «специального приглашенного».

Постоянный комитет, состоящий из представителей всех национальных делегаций, обеспечивает работу Конгресса в перерывах между его пленарными сессиями.

Конгресс организует свою работу на базе документов, подготавливаемых в рамках четырех уставных комитетов:

• Институциональный комитет, который в практическом плане занимается подготовкой докладов о развитии демократии на местном и региональном уровне в Европе;
• Комитет по вопросам культуры и образования, средств массовой информации, по делам молодежи, спорта и связей с общественностью;
• Комитет по вопросам устойчивого развития, охраны окружающей среды, городского и регионального планирования;
• Комитет по вопросам социальной сплоченности, в чью компетенцию также входят вопросы занятости, гражданства, межрегиональных отношений, здравоохранения и равенства между женщинами и мужчинами.

Текущую деятельность Конгресса осуществляет Руководитель секретариата Конгресса при поддержке своих сотрудников, которые входят в состав персонала Совета Европы.

Практическая помощь

Европейская сеть центров по подготовке кадров для местных и региональных властей (ЕНТО)

Эта сеть оказывает помощь путем подготовки кадров для стран Центральной и Восточной Европы, которым не хватает опыта работы в сфере управления или технических навыков. Сеть ЕНТО содействует сотрудничеству между центрами по подготовке кадров на местном и региональном уровне, обеспечивая контакт национальных организаций с партнерами в других странах.

Специальные программы поддержки демократии на местном и региональном уровне в странах Центральной и Восточной Европы

Ключевым элементом данной программы является Ассоциация содействия в составлении проектов местного и регионального законодательства. Программа предполагает формирование системы подготовки и экспертной оценки при проведении реформы органов власти на местном уровне и включает в себя проведение семинаров, осуществление поездок для ознакомления с ситуацией на местах, организацию курсов по вопросам здравоохранения в городах, финансирование деятельности местных органов власти.

Агентства местной демократии (АМД)

Эти агентства были созданы в 1993 году как составная часть процесса мирного урегулирования ситуации в бывшей Югославии. Они являются базой партнерства между местными и региональными органами власти в бывшей Югославии и остальными европейскими странами. Агентства содействуют соблюдению прав человека и развитию демократии, а также укреплению гражданского общества и установлению доверия между различными группами населения.

Телевизионный конкурс на присуждение премии «Европа»

Содействуя развитию культуры, Конгресс оказывает разнообразную поддержку проведению конкурса на присуждение премии «Европа», который задуман как элемент поддержки и пропаганды многообразия и богатства европейской культуры посредством распространения телевизионных программ, выходящих за рамки европейских границ.

Участие в Пакте стабильности

Конгресс играет активную роль в реализации проектов, направленных на усиления местной демократии и трансграничного сотрудничества в Юго-Восточной Европе. Эти проекты были разработаны Советом Европы для Пакта стабильности и запущены в работу в 1999 г.

Роль Конгресса в Косово

С самого начала международного присутствия в Косово Конгресс играет в этой работе важную роль. Его деятельность в Косово включает в себя:

• оказание помощи в подборе кадров международных администраторов для 30 городских советов в Косово;
• оказание содействия в подготовке проекта правовых документов (известных под названием «руководящие указания») по вопросам деятельности городских советов, а также проведения выборов;
• наблюдение за ходом проведения муниципальных выборов;
• сотрудничество с Венецианской комиссией (см. раздел «Сотрудничество в правовой сфере») в вопросах определения временного статуса Косово согласно резолюции № 1244 Совета Безопасности ООН;
• организацию визитов председателя Конгресса и поддержание диалога с представителями миссии ООН в Косово (МООНК), ОБСЕ и местными албанскими и сербскими политическими партиями;
• поддержку инициатив, выдвигаемых муниципалитетами в Косово;
• сотрудничество с ЕНТО в деле оказания поддержки ОБСЕ в создании института по подготовке муниципальных служащих.

Ясные ориентиры в области законодательства и практики

В Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.) ясно указано, что эффективное самоуправление на местах является существенным элементом демократии. Хартия служит моделью реформы законодательства в странах «новой демократии». Некоторые государства уже включили принципы Хартии в свои конституции.

Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве (1980 г.) и два дополнительных протокола к ней признают право местных и региональных властей на трансграничное сотрудничество в целях содействия развитию муниципальных служб и охраны окружающей среды.

В Европейской конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (1992 г.) закреплен принцип предоставления гражданских и политических прав иностранцам, постоянно проживающим на территории другого государства, включая право принимать участие в голосовании.

Целью Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств (1992 г.) является сохранение языков меньшинств и регионов как уникального компонента культурного наследия Европы. Она предполагает использование этих языков в правовой сфере, в образовании, в общественной, культурной, экономической и социальной жизни, а также в средствах массовой информации.

Европейская хартия городов (1992 г.) закрепляет права граждан в европейских городах. Она представляет из себя практическое руководство в области городского управления, градостроительства, транспорта, коммунального хозяйства, спорта, экологии, а также обеспечения безопасности граждан.

Хартия об участии молодежи в жизни городов и регионов (1992 г.) по существу содержит руководство по поддержке молодежи в плане ее участия в принятии решений, которые напрямую затрагивают ее интересы. Она призывает молодых людей проявлять больше активности в реализации социальных изменений, происходящих на муниципальном и региональных уровнях.

Европейская конвенция о ландшафтах была принята во Флоренции в октябре 2000 года. Она устанавливает требования для городских властей в отношении их политики и мер по сохранению ландшафтов и ландшафтному планированию, проводимых на местном, региональном, национальном и международном уровне во всей Европе. В настоящее время Комитет Министров Совета Европы занимается обсуждением проекта Европейской хартии регионального самоуправления по образцу Европейской хартии местного самоуправления.

Государства-члены и их представители в КМРВЕ

Избранная библиография

Публикации Совета Европы

• Европейская хартия местного самоуправления
• Проект Европейской хартии регионального самоуправления (Рекомендация 34(1997))
• Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти
• Проект Европейской хартии горных регионов (Рекомендация 14 (1995))
• Предварительный проект Европейской конвенции о ландшафтах (Резолюция 53 (1997))
• Европейская хартия городов (1993 г.)
• Европейская хартия участия молодежи в муниципальной и региональной жизни (Резолюция 237 (1992))
• CLRAE Newsletter (5 issues per year)
• «Studies and texts» series of the CLRAE

Страница в Интернет: http://www.coe.int/cplre