Куперс

О нарушениях земельного законодательства

КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ЗЕМЕЛЬНЫМ РЕСУРСАМ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ

ПИСЬМО

от 29 марта 1994 года N 3-14-1/404

О нарушениях земельного законодательства

Роскомзем направляет для руководства и использования в практической работе следующие документы:
— приказ Роскомзема от 18.02.94 N 18 «Об утверждении Инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства» /зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 марта 1994 г. N 528/ на 18 листах.
— письмо Центрального банка Российской Федерации от 17.02.92 N 02-31/2293 — на 1 листе.
— определение основных понятий видов нарушений земельного законодательства — на 2 листах.

Заместитель председателя Комитета
С.Л.Громов

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРЕДСЕДАТЕЛЮ КОМИТЕТА ПО
(Банк России) ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЕ И
ЗЕМЕЛЬНЫМ РЕСУРСАМ ПРИ
ПЕРВЫЙ ЗАМЕСТИТЕЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ФЕДЕРАЦИИ
103016, Москва, КОМОВУ Н.В.
ул.Неглинная,12
119862, г.Москва,
от 17.12.92 N 02-31/2293 ул.Льва Толстого, 5/1

Центральный банк Российской Федерации рассмотрел проекты постановлений Правительства Российской Федерации «О внесении дополнений в Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 1992 года N 594» и считал бы возможным изложить дополнение в следующей редакции:
«Взыскание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц, за исключением иностранных и международных организаций, привлеченных к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, производится в бесспорном порядке на основании постановлений комиссий специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель.
Взыскание денежных средств с иностранных, международных организаций, предпринимателей без образования юридического лица и граждан производится на основании решения арбитражного суда или суда».

А.В.Войлуков

Определение основных понятий видов нарушений земельного законодательства

1. Самовольное занятие земельных участков — использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды. Орган местного самоуправления может разрешить приступить к использованию земельных участков для сельскохозяйственных целей до выдачи указанных документов при условии указания границ земельного участка в натуре (на местности) с вручением чертежа (плана земельного участка).

2. Противоправные действия, повлекшие самовольное занятие земель — принятие устного или письменного разрешающего указания (постановления, распоряжения, решения) на занятие или использование земельного участка, предоставление которого не оформлено в установленном порядке, а также принятие решения о предоставлении земельного участка с превышением своих полномочий.

3. Нерациональное использование сельскохозяйственных земель самовольный перевод ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные, использование угодий способами, приводящими к снижению плодородия почв, необеспечение выполнения утвержденных в установленном порядке мероприятий по защите земель от вредных воздействий и влияний, ведущих к ухудшению свойств земли и экологической обстановки на ней.
Конкретные показатели нерационального использования земель разрабатываются органами Роскомзема и могут утверждаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Признаками нерационального использования земель являются: низкие урожаи, засоренность посевов, низкий уровень агротехники, проявление признаков деградации почв, отрицательный баланс питательных веществ в почве и другие показатели, характерные для каждого конкретного региона.

4. Невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв — необоснованное сокращение или невыполнение предусмотренных соответствующими решениями и проектными материалами объемов агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических, мелиоративных, культуртехнических, рекультивационных и других работ, финансируемых за счет бюджета или внебюджетных фондов.

5. Использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель — фактическое использование земельных участков в целях, не соответствующих целевому назначению, установленному при предоставлении земельного участка собственнику, землевладельцу, землепользователю, арендатору, а также несоблюдение режима использования земель, в случаях установления таких ограничений и обременений правами других лиц.

6. Систематическое невнесение платежей за землю — неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение задолженности по уплате земельного налога в течение последующего года, неуплата в установленные сроки арендной платы, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, причиненных убытков и нанесенного ущерба.

7. Захламление земель — накопление (складирование) на земельных участках коммунально-бытовых отходов, отходов производственной деятельности предприятий и транспорта, порубочных остатков на просеках и лесных делянках, складирование строительных материалов, оборудования и т.п. в непредусмотренных для этих целей местах.

8. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы — частичное или полное разрушение почвенного покрова, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно, либо требуют введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.
Порча и уничтожение плодородного слоя почвы является результатом нарушения правил ведения вскрышных работ при разработке месторождений полезных ископаемых, нарушения установленного режима использования земель, хищения, невыполнения или некачественного выполнения обязательных мероприятий, предусмотренных в соответствующих решениях и проектных материалах по снятию и сохранению плодородного слоя почвы, предотвращению ветровой и водной эрозии, опустынивания, подтопления, переувлажнения, заболачивания и других процессов, ухудшающих состояние земель.

9. Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению — несоблюдение арендаторами условий договора аренды земельных участков в части своевременного возврата земель арендодателям, невыполнение предусмотренного комплекса работ (рекультивации) на временно занимаемых землях для приведения их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

10. Проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель внедрение не прошедших соответствующую экспертизу технологий проведения мелиоративных, культуртехнических, рекультивационных и других работ, разработка карьеров, создание очистных сооружений, хвостохранилищ и других объектов с нарушением утвержденной документации, норм и правил и приводящих к ухудшению состояния земель на данном участке, а также на прилегающих территориях, что приводит к необходимости установления ограничений по использованию земель.

11. Искажение сведений о состоянии и использовании земель приписки и искажение сведений в статистической документации о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, объемов выполненных работ по мелиорации, культуртехнике, рекультивации и иных мероприятий.

12. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда — непринятие мер по своевременному рассмотрению заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, недоведение до граждан информации о ходе формирования фонда перераспределения земель и месте нахождения включенных в него земельных участков.

13. Уничтожение межевых знаков — действия, приводящие к утрате в натуре (на местности) границ земельных участков (запахивание, хищение или уничтожение межевых знаков, другими способами) и к необходимости проведения работ по их восстановлению.

14. Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель по вопросам устранения нарушений земельного законодательства непринятие мер по устранению нарушений земельного законодательства в сроки, определенные госземинспекторами и их заместителями в Указаниях об устранении нарушений земельного законодательства, Требованиях о приостановке работ, эксплуатации объектов, Предписаниях о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, Решениях о приостановке неправомерных решений органов местного самоуправления и т.п.
Подача жалобы или принесение протеста в 10-дневный срок со дня вынесения названных предписаний приостанавливает их исполнение до рассмотрения жалобы или протеста в установленном порядке.

Семинарское занятие – 2 ч

Место проведения – учебная аудитория

Вопросы для обсуждения:

1. Понятие, состав и виды земельных правонарушений.

2. Понятие, признаки и виды юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель.

3. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения.

4. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения.

5. Принудительное прекращение права на земельный участок как специальная земельно-правовая ответственность.

6. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями.

7. Понятие и виды земельных споров. Порядок и сроки разрешения земельных споров.

Практическое занятие – 2 ч

Место проведения – учебная аудитория

Задачи:

1. Гражданин Марусев получил на основании распоряжения главы администрации в собственность за плату земельный участок площадью 1200 кв.м. для жилищного строительства на территории города. Стоимость земельного участка внесена гражданином полностью. Право собственности на землю зарегистрировано. По распоряжению гражданин принимал на себя обязательства приступить к строительству жилого дома в течение 6 месяцев с даты получения земельного участка и закончить строительство по истечении 2 лет с даты предоставления земельного участка.

Гражданин построил на части земельного участка площадью временное строение на фундаменте и сдавал его в аренду по договору ООО «Машенька» для использования под складские нужды. В соответствии с договором ООО «Машенька» обязалось построить для гражданина жилой дом на участке. На оставшейся части земельного участка площадью ООО «Машенька» начало строительство жилого дома для гражданина в соответствии с договором на производство строительных работ.

Органами государственного контроля были составлены протоколы о нарушениях земельного законодательства, выразившихся в: использовании гражданином Марусевым части земельного участка с нарушением целевого назначения, самовольном занятии земельного участка ООО «Машенька» и самовольном строительстве на земельном участке.

Какие нарушения земельного законодательства имеются в действиях гражданина Марусева? Правомерны ли действия Комитета по земельным ресурсам и землеустройству? Решите дело.

2. Распоряжением мэра Томска предоставлен земельный участок площадью 3,8 га ООО «Спектр» для строительства городка деревянного зодчества на условиях аренды сроком 49 лет.

После заключения договора аренды юридическое лицо приступило к использованию земельного участка.

Однако выяснилось, что часть земельного участка, предоставленного ООО «Спектр», захламлена строительными материалами, принадлежащими кооперативу. Кооператив использовал здание, расположенное на соседнем участке, на основании договора аренды сроком на 15 лет, срок которого не истек на дату осмотра участка. Захламленными оказались часть территории ООО «Спектр» и часть земель общего пользования — часть парка.

ООО «Спектр» обратился к кооперативу с требованием освободить территорию от строительного мусора. Кооператив возвел на месте размещения мусора временное сооружение — навес, которое использовалось им как склад для строительных материалов.

Какие виды контроля за использованием и охраной существуют? Имеет ли место нарушение земельного законодательства ООО и кооперативом, и в чем оно состоит? Какая ответственность может быть предусмотрена за нарушение земельного законодательства для ООО «Спектр» и для кооператива?

3. 4 января Инспектором по контролю за соблюдением законодательства составлен протокол о нарушении законодательства АО «У». Нарушение согласно протокола самовольном занятии АО «У» земельного участка площадью принадлежащего железнодорожной станции Московская.

16 февраля, на основании протокола о нарушении земельного законодательства, АО «У» признано виновным в нарушении земельного законодательства, выразившемся в самовольном занятии земельного участка. Самовольным занятием земельного участка признана установка АО «У» забора на земельном участке.

Решение о привлечении к ответственности АО «У» было обжаловано в арбитражный суд, затем, после прекращения производства по делу за не подведомственностью, в суд общей юрисдикции.

Виды органов государственного контроля за использованием и охраной земель? Какова их компетенция? Правомерно ли привлечение АО » У» к ответственности? Определите признаки самовольного занятия земельного участка? Решите дело.

4. Гражданин Смирнов приобрел в собственность у гражданина Петрова земельный участок площадью 0,12 га для индивидуального жилищного строительства. Земельный участок располагался на берегу озера. Гражданин построил жилой дом и установил железобетонный забор, отделяющий границы его земельного участка. Забор был установлен по границе земельного участка и до уреза воды, тем самым был перекрыт свободный проход по берегу озера гражданам, отдыхающим на озере. Жители поселка лишились возможности прогона скота на водопой.

При осмотре земельного участка выяснилось, что:

— исчезли межевые знаки, определяющие границы земельного участка (по документам граница земельного участка проходила в трех метрах от уреза воды),

— разрешения на строительство забора и каменного строения на расстоянии 1,5 метров от уреза воды получено не было,

— срублены деревья по берегу озера.

Какие нарушения допущены гражданином Смирновым? Какие санкции могут быть применены к гражданину Смирнову? Каков порядок составления протокола о нарушении земельного законодательства?

5. Товарищество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления земельной административной комиссии в части размера наложенного на него штрафа за самовольное занятие земельного участка. Истец утверждал, что самовольное занятие земли вызвано производственной необходимостью, и размер незаконно занятого участка составил всего несколько десятков квадратных метров. Между тем земельный орган наложил на него максимально допустимый за данное нарушение штраф.

Ответчик сообщил, что факт нарушения подтвержден материалами дела, земельная административная комиссия действовала в пределах предоставленных ей полномочий, и штрафные санкции применила с учетом допустимого указом размера. Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что товарищество самовольно занятые земли привело в первоначальное состояние, причиненный ущерб возместило в добровольном порядке, причиной таких действий явились обстоятельства, вызванные крайне ограниченным размером территории, необходимой для складирования производимой продукции.

Решите дело.

6. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления Комиссии по контролю за использованием и охраной земель о наложении на истца штрафа за самовольное занятие земельного участка.

Истец мотивировал свои требования истечением двухмесячного срока, в течение которого к нему может быть применено взыскание. Ответчик указал, что со дня составления протокола о нарушении земельного законодательства до дня принятия постановления о наложении штрафа указанный срок не истек.

Как следует из материалов дела, органом земельного контроля по факту нарушения сначала было вынесено предписание установлением месячного срока для устранения выявленного правонарушения, а затем в связи с неустранением ответчиком нарушения в указанный срок составлен протокол о нарушении земельного законодательства.

Последний был передан на рассмотрение комиссии по контролю за использованием и охраной земель спустя 20 дней с момента оформления.

Решите дело.

7. АОЗТ «Пульсар» обратилось в суд с иском к Комитету по земельным ресурсам и землеустройству г. Томска о признании недействительным постановления его комиссии по контролю за использованием и охраной о наложении на истца штрафа за пользование земельным участком без правоустанавливающих документов от 3 апреля 1997 г.

Свои требования о признании данного постановления недействительным истец обосновал тем, что он занял спорный участок не самовольно, а получил его для строительства магазина согласно распоряжению администрации Ленинского района г. Томска от 14 октября 1994 г. Также АОЗТ «Пульсар» первоначально пользовалось земельным участком по договору аренды от 3 апреля 1993 г. Построенный магазин по продаже автозапчастей был принят в эксплуатацию по акту государственной приемочной комиссии в 1994 г.

Подлежит ли удовлетворению иск?

8. Из-за неправильного применения ядохимикатов на полях фермерского хозяйства погибло 169 диких перелетных гусей. Обработку полей по договору проводила специализированная организация. Судебно-химическая экспертиза установила, что гибель гусей произошла в результате попадания в организм птиц фосфида цинка, которым производилась обработка полей, в том числе, и на расстоянии ближе, чем 500 м от водоема, где остановились дикие гуси.

Какие нарушения и кем были совершены? Какая предусмотрена ответственность за причинение вреда? Решите дело.

Нормативные акты:

1. Земельный Кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп.).

2. Федеральный Закон «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ (с изм. и доп.).

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм и доп.).

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (с изм. и доп.).

5. Гражданский кодекс Российской Федерации часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (с изм. и доп.).

6. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп.).

7. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изм и доп.).

8. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп.).

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп.).

10. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (с изм. и доп.).

11. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 «О государственном земельном контроле» (с изм. и доп.).

12. Приказ Росземкадастра от 18 декабря 2002 г. N П/371 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации «О государственном земельном контроле» ( с изм. и доп.).

13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» (с изм. и доп.).

Об актуальных проблемах практики применения земельного законодательства

Со времен проведения земельной реформы 1991 года и передачи части земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам прошло уже более двух десятков лет. В то время как земельное законодательство заметно стройнеет и совершенствуется в теории, судебных споров по вопросам его применения с каждым годом становится все больше на практике. Такие споры условно можно разделить на две группы: с участием публично-правового элемента (например, в качестве собственника земельного участка, на котором находится здание) и без участия такового (чаще всего споры между физическими и юридическими лицами о порядке пользования и о разделе земельного участка, находящегося в общей собственности).

Предлагаем рассмотреть некоторые актуальные проблемы практики применения земельного законодательства и возможные варианты их решения.

Не согласован порядок пользования земельным участком

Законодатель предусмотрел общий принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка (пункт 5 часть 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации). Указанный принцип не распространяется на случаи, прямо указанные в федеральных законах. Такие исключения предусмотрены нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) и Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ).

Положением пункта 3 статьи 552 ГК РФ установлено, что продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором.

Статья 35 ЗК РФ гарантирует новому собственнику право использовать часть земельного участка, занятой приобретаемым зданием, строением и сооружением, и необходимой для эксплуатации указанных объектов недвижимости на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Поэтому первой проблемой, с которой может столкнуться собственник земельного участка и новый собственник здания, — это сохранение сложившегося прежде порядка пользования земельным участком.

К сожалению, далеко не каждого покупателя здания заботит порядок пользования земельным участком, на котором расположен приобретаемый им объект недвижимости. Результатом подобной неосмотрительности и легковерности становятся судебные тяжбы между собственником земельного участка и собственником расположенной на нем недвижимости.

Как показывает судебная практика, даже если новый собственник объекта недвижимости не был поставлен в известность о сложившемся порядке пользования земельным участком, требования об установлении нового порядка могут быть рассмотрены как посягательство на права собственника земельного участка и суды зачастую оставляют их без удовлетворения (определение ВС РФ от 28.12.2015 № 306-ЭС15−16 430 по делу № А12−45 548/2014, Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 18.08.2015 по делу № 33−7863/2015).

А ведь разрешить такую проблему можно было и во внесудебном порядке, заблаговременно заключив соглашение о порядке пользования земельным участком. Важно, чтобы одной из сторон указанного соглашения выступал собственник земельного участка, на котором расположен объект недвижимости.

Оспаривание кадастровой стоимости земельного участка

В пункте 3 статьи 39.4. ЗК РФ указано, что при заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом. Отношения по установлению кадастровой стоимости земельного участка регулируются статьями 65 и 66 ЗК РФ, главой III.1 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценочной деятельности). Такие правоотношения относятся к сфере публичных, поскольку одной из сторон являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации либо органы местного самоуправления, принявшие решение о проведении государственной кадастровой оценки и (или) утвердившие результаты определения кадастровой стоимости объектов недвижимости.

Ключевая проблема таких правоотношений заключается в том, что нередко кадастровая стоимость земельного участка значительно превышает его рыночную цену. В соответствии с пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» с заявлением или с административным исковым заявлением о пересмотре кадастровой стоимости вправе обратиться юридические и физические лица, владеющие объектом недвижимости на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, а также иные лица, если результатами определения кадастровой стоимости затронуты их права и обязанности. Положения указанного пункта содержат исчерпывающий перечень лиц, имеющих право на оспаривание кадастровой стоимости земельного участка.

Однако на практике снизить кадастровую стоимость земельного участка возможно в том случае, если ее размер превышает рыночную стоимость участка. Желательно, чтобы такие обстоятельства были подтверждены заключением судебной экспертизы об определении рыночной стоимости земельного участка (определение ВС РФ от 21.09.2015 по делу № 51-АПГ15−22, определение ВС РФ от 29.07.2015 № 46-АПГ15−11).

Помимо судебного порядка оспаривания кадастровой стоимости земельного участка законодатель предусмотрел также возможность пересмотра кадастровой стоимости в комиссиях по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, которые созданы при территориальных управлениях Росреестра. Необходимо отметить, что соблюдение такого порядка не является обязательным.

При этом в случае изменения кадастровой стоимости по решению комиссии или суда, такая стоимость применяется с 1 января календарного года, в котором подано соответствующее заявление о пересмотре кадастровой стоимости, но не ранее даты внесения в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости, которая являлась предметом оспаривания (абзац 5 статьи 24.20 Закона об оценочной деятельности).

Таким образом, даже если кадастровая стоимость в итоге будет снижена, затраченное предпринимателем время может стать катастрофой для бизнеса. Для того, чтобы решить проблему с наименьшими потерями, рекомендуем заранее позаботиться о надлежащих доказательствах действительной рыночной стоимости земельного участка, а также об экспертной организации, которая сможет организовать проведение судебной экспертизы.

Строительство объектов недвижимости до надлежащего оформления прав на земельный участок

В силу статьи 222 ГК РФ здание, строение или сооружение, возведенные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, являются самовольными постройками.

Указанные объекты подлежат сносу силами и средствами застройщика и за его счет. Исключения, установленные пунктом 3 статьи 222 ГК РФ, предусматривают ряд условий, при совокупном соблюдении которых возможно приобретение права собственности на самовольную постройку. Однако признание права собственности на объект возможно лишь за лицом, обладающим вещными правами на земельный участок.

В отсутствие названного условия, даже если застройщику удалось каким-то образом зарегистрировать право собственности в Росреестре, объект не перестанет являться самовольной постройкой. Такая регистрация не повлечет каких-либо правовых последствий как для застройщика, так и для третьих лиц. Решение суда о признании постройки самовольной и о понуждении к ее сносу будет являться документом-основанием, устанавливающим отсутствие прав у застройщика на возведенный объект недвижимости. Копия такого решения направляется в регистрирующий орган для внесения соответствующей записи в Росреестр (пункт 1 статьи 17 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Аналогичный вывод содержится в пункте 23 постановления Пленума В С РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010, Апелляционном определении ВС РФ от 29.04.2016 № 5-АПГ16−12.

Во избежание вышеуказанных проблем рекомендуем прежде чем возводить многоэтажное здание на земельном участке и вкладывать в строительство все нажитое честным трудом, позаботиться о надлежащем оформлении прав на планируемый к застройке земельный участок.

Сервитут и проблемы его «невостребованности»

Переход права собственности или права аренды на землю посредством совершения сделок купли-продажи и аренды соответственно являются наиболее востребованными, поскольку в большей степени удовлетворяют экономическим интересам обеих сторон сделки, чем при сервитуте. Покупатель выплачивает соразмерную стоимости земельного участка цену и получает полное господство над земельным участком, а арендатор вносит арендные платежи и может на установленный договором срок владеть и пользоваться землей. Продавец и арендодатель со своей стороны также получают встречное предоставление, в размере и порядке, установленном договором. Это удобно и понятно.

Однако на практике сервитуты все же работают, конечно, если установлены в соответствии с требованиями закона. А вот на этом этапе и могут возникнуть сложности.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) закреплено в статье 23 ЗК РФ. Сервитут устанавливается в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

В силу статьи 274 ГК РФ право требовать установления сервитута принадлежит собственнику недвижимого имущества. В соответствии с пунктом 1 указанной статьи собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что названная норма направлена на поддержание баланса между интересами собственника земельного участка и нуждами других лиц, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута (определения от 22.03.2012 № 510-О-О, от 24.09.2012 № 1562-О, от 02.07.2013 № 1046-О).

Лица, которым земельный участок был передан на праве пожизненно наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования также вправе требовать установления сервитута (пункт 4 статьи 274 ГК РФ). По требованию иных лиц сервитут может быть установлен, если такое право закреплено федеральным законом.

Нередко с требованием об установлении сервитута обращаются арендаторы земельных участков. Причем в отдельных случаях арендаторы подают негаторные иски, мотивируя свои требования невозможностью пользоваться арендованным земельных участком без установления сервитута и основывая их на статье 304 ГК РФ.

Положения указанной статьи предоставляют право собственнику недвижимой вещи требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. По вопросам применения данной нормы Верховный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что обратиться с такими требованиями вправе, в том числе, арендатор земельного участка. Такой вывод сделан в определении ВС РФ от 07.04.2016 по делу № 310-ЭС15−16 638, № А35−8277/2014 и в пункте 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 15.01.2013 № 153.

Однако закон не предусматривает право арендатора заявлять требования об установлении сервитута. Показательным примером предположительного результата рассмотрения требований арендатора об установлении сервитута является определение ВС РФ от 15.01.2015 № 308-ЭС14−7676 по делу № А53−22 912/2013. Отказ в удовлетворении исковых требований арендатора Верховный Суд Российской Федерации мотивировал неверным толкованием статьи ГК РФ и недопустимостью применения положений статьи 304 ГК РФ с целью предоставления лицу права пользования чужим земельным участком и подмены, таким образом, иска о сервитуте.

Установление сервитута обусловлено необходимостью внесения правовой определенности в отношения собственников соседних земельных участков в тех случаях, когда потребности одного из них, связанные с использованием принадлежащего ему имущества, не могут быть удовлетворены иным образом. Эти интересы могут быть обеспечены как путем добровольного подписания собственниками господствующего и обслуживающего земельных участков соглашения о сервитуте, так и в судебном порядке, если между этими лицами не достигнуто такое соглашение или имеются разногласия по его отдельным условиям.

Таким образом, для установления сервитута необходимо доказать наличие оснований для его установления (невозможность использования земельного участка без получения права ограниченного пользования другим земельным участком). В судебном порядке такие обстоятельства могут быть подтверждены, в частности, заключением экспертизы. Также спорным является вопрос о соразмерности платы за ограниченное пользование чужим земельным участком.

При таких обстоятельствах сервитут едва ли может заменить собой правоотношения, вытекающие из договоров купли-продажи и аренды. Однако в отдельных случаях установление сервитута не просто целесообразно, а необходимо.

Любая правовая проблема, в том числе в сфере земельных правоотношений, требует глубокого и детального анализа. Автор статьи считает необходимым донести до читателя, что ни один общий совет не разрешит его частной проблемы по существу. Вместе с тем освещенные вопросы, возможно, подтолкнут кого-то достать свои земельные проблемы из «долгого ящика» и приступить к их немедленному разрешению.

В ноябре 2018 года правительство утвердило «дорожную карту» по совершенствованию правового регулирования земельных отношений на ближайшие два года. Вслед за уточнением норм оборота земли в Белом доме рассчитывают установить прозрачные правила ее использования, в первую очередь это коснется земель сельхозназначения. О том, чего ждать от нового этапа реформы и почему Градостроительный кодекс понятнее Земельного, “Ъ” рассказал глава департамента недвижимости Минэкономики Алексей Бутовецкий.

— Какова целевая модель земельных отношений?

— Структура земельного законодательства понятна, но земля — это уникальный объект, она выступает сразу в трех статусах. Это природный ресурс, средство производства в сельском и лесном хозяйстве и объект недвижимости. Из-за этого всегда возникают конфликты. Экологи говорят: ничего не трогайте, надо оставить землю в первозданном виде. Аграрии и лесники говорят: ее надо использовать для выращивания сельхозпродукции или заготовки древесины. Строителям не интересно ни то, ни другое, они хотят на ней строить.

Идущая в РФ реформа была ориентирована в первую очередь на гражданский оборот — и в этой части она практически завершена. Но хотя предмет земельного законодательства, как он определен в 3-й статье Земельного кодекса,— это использование и охрана земли, этим магистральным направлениям в нем практически не уделено внимания. Появилась необходимость решить вопрос, как определять правовой режим земельного участка, как понять, что на нем можно делать, чтобы деятельность не нарушала правила охраны окружающей среды, интересы сельского и лесного хозяйства и давала возможность градостроительному развитию. Это — главный вопрос современного развития земельного законодательства.

— Земельная реформа идет не первый год, и нынешний Земельный кодекс уже очень далеко ушел от редакции 2001 года. Что уже сделано и что еще предстоит?

— Усложнение законодательства — это общая тенденция, с течением времени стало все меньше простых, рамочных законов, каким был Земельный кодекс. Это не наше желание — его диктует судебная и правоприменительная практика, обращения граждан и юрлиц, необходимость решения реальных практических проблем, с которыми сталкиваются участники земельных правоотношений.

На первом этапе реформы в 2014 году были пересмотрены все нормы, связанные с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это была традиционно коррупциогенная среда, где практически все было отдано на усмотрение чиновника: если он не хотел, чтобы человек получил землю, его можно было загонять до упада. Люди бросали инвестпроекты либо использовали участки самовольно без оформления документов.

Закон 171-ФЗ от 23 июня 2014 года готовился семь лет, многие были отрицательно настроены в отношении такой реформы, было серьезное противодействие. Видно было, что далеко не все заинтересованы в том, чтобы установить перечень документов для каждой процедуры, их сроки, закрытый перечень оснований для отказа в предоставлении участка и административную ответственность за нарушения. Закон получился огромным, почти 400 страниц — в Госдуме, в предпринимательском сообществе его называли чуть ли не новым Земельным кодексом. Тогда это была серьезная эмоциональная победа, стало понятно, что в этой сфере могут быть такие большие реформы.

Второй этап — 2015 год, реформа законодательства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, 499-ФЗ. Тогда звучали опасения, что это делается в угоду каким-то непонятным компаниям, что частный бизнес будет инициировать эти изъятия. Над этим законом активно работала специальная рабочая группа в Госдуме. Более полугода депутаты всячески отбивали попытки упростить процесс изъятия путем снижения гарантий прав собственности граждан и организаций. В результате получился баланс публичных и частных интересов, вместо упрощения — прозрачность и понятные правила изъятия, в Земельном кодексе мы напрямую прописали, как рассчитывается возмещение при изъятии. Конечно, люди все равно негативно оценивают такие действия государства, когда дело касается изъятия частной собственности — там и слезы, и под трактор некоторые могут кинуться,— но с точки зрения правового регулирования изъятия недвижимости в настоящее время у нас вопросов практически нет.

— В чем смысл отказа от земельных категорий и перехода к зонированию?

— Сейчас в Земельном кодексе у нас есть семь категорий земель: это земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли промышленности и иного специального назначения, земли лесного фонда, водного и земли запаса. В рамках каждой категории есть разрешенное использование. И есть еще Градостроительный кодекс, он вообще ничего не говорит про категории, зато с точки зрения определения режима использования более понятен и прозрачен. Мы видим карту муниципального образования с зонами жилой, коммерческой застройки или зонами сельхозиспользования, регламент, параметры разрешенного строительства, виды разрешенного использования. А Земельный кодекс с категориями непонятен: у категорий нет границ, они не ложатся ни на какую карту, это просто такой механизм. Зато их нужно менять. Правительство постоянно, чуть ли не раз в неделю выпускает распоряжение о переводе участка, находящегося в федеральной собственности. К примеру, недавно мы согласовывали перевод земельного участка площадью 8 кв. м из категории земель сельхозназначения для размещения наземного элемента подземного газопровода. При этом все градостроительные решения уж давно приняты, все газопроводы везде отражены, градостроительные документы есть, вся страна покрыта документами территориального планирования и документами зонирования.

Получается, что категории — это искусственный барьер, тормоз в развитии земельного законодательства, о чем говорит и бизнес. В 2012 году было поручение президента: принять закон о переходе от категорий земель к территориальному зонированию, обратив особое внимание на защиту сельхозугодий и иных особо ценных земель. Проблема в том, что сейчас градостроительное регулирование, а конкретно градостроительный регламент, который должен определять правовой режим земельного участка, не распространяется на сельхозугодья, на лесной фонд. Там должно быть что-то свое — но этого нет.

— Прежние попытки реализовать это поручение не увенчались успехом…

— Когда правительство в 2014 году заходило с этой инициативой в Госдуму, там разгорелся спор, что мы потеряем земли сельхозназначения и земли особо охраняемых природных территорий, потому что их границы не определены. Аграрии и экологи выступили против. Хотя тот законопроект именно это и предусматривал: все работы по определению границ должны были быть завершены к 1 января 2025 года, с учетом возможностей бюджета, после чего категории должны были быть отменены и вступало в силу зонирование.

— Зачем?

— Самый важный момент — все должно быть на одной карте и в одном масштабе, чтобы не было задвоенности. У всех министерств свои задачи, каждое использует свой информационный ресурс. Есть государственный лесной реестр, есть единый государственный реестр недвижимости — они развивались параллельно. Правительство Московской области — как первопроходец — попробовало их совместить, что в конечном счете привело к необходимости лесной амнистии…

Нужно в переходных положениях написать, что куда попадает при зонировании: садоводство, культурные объекты, лесное хозяйство, сельскохозяйственные земли и т. д., чтобы не оставалось белых пятен. Нужно будет посмотреть: если орган местного самоуправления включил, например, мелиорированную пашню не в зону сельхозугодий, а в зону жилой застройки — он должен будет ее перезонировать и пашню включить в сельскохозяйственную зону. Важно, что этот закон заставит всех сказать правду: если у вас по документам пашня, а там давно растут березы или дымит завод, то ее в зону сельхозиспользования включать не нужно. Нужно провести полевые работы на территории и реально оценить: экономически, с природоохранной точки зрения что там происходит.

— Как будет работать этот механизм?

— Очень просто: 98% правил землепользования и застройки, те самые документы зонирования, уже утверждены по всей стране. Если закон будет принят, муниципалитет должен будет сравнить его и свою карту — правильно ли они зонировали территорию — и внести соответствующие изменения.

— За свой счет?

— Когда этот вопрос возник в 2014 году, рассматривалась возможность выделения средств из федерального бюджета и муниципальным образованиям, и субъектам, чтобы сделать все в предусмотренные сроки. Сейчас это вопрос местного значения: правила землепользования и застройки разрабатываются и утверждаются за счет местного бюджета либо субъектами РФ на основе перераспределение полномочий. Ясно, что муниципалитеты не справятся с этой работой в финансовом плане, поэтому федеральные средства понадобятся. Первоначально речь шла о 10,5 млрд руб., теперь нужно заново посчитать, сколько потребуется. Сейчас этот вопрос прорабатывается, когда дело дойдет до внесения законопроекта в правительство, финансовая часть будет согласовываться с Минфином.

— Сами полевые работы будут проводить муниципалитеты?

— В зависимости от того, каких зон это касается. Все вопросы территориального зонирования — это полномочия муниципалитета. Вопросы планирования и использования земель сельхозназначения — это полномочия субъектов. По мнению Минсельхоза и по мнению субъектов, муниципалитетам не стоит отдавать эти полномочия, должен быть какой-то контроль. А земли лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности — это тема Рослесхоза. Сейчас границы лесничеств и лесопарков не внесены в полном объеме в ЕГРН, когда это будет сделано, проблема уйдет сама собой — лесничества станут зоной лесного использования. Если закон будет реализован так, как сейчас предполагается, то после 1 января 2025 года будет не то чтобы красивая картинка, она будет правдивая: станет понятно, как сейчас используются территории. Границы территориальных зон со всеми видами разрешенного использования попадут в ЕГРН, здесь наведется порядок.

— Какие еще изменения планируются в земельном законодательстве?

— Есть еще проблема с правовым режимом земель сельхозназначения: мы до сих пор не знаем, как юридически «превратить» пашню в сенокос. Мы подготовили новый законопроект о землеустройстве, который ответит на эти вопросы, поскольку землеустройство в нынешнем виде — не очень жизнеспособный институт. Эти законодательные инициативы будут идти параллельно.

Еще один законопроект уже принят в первом чтении в октябре, сейчас готовим к нему поправки. Он касается видов разрешенного использования: кто и как может их менять в рамках градостроительного регламента, куда обращаться, можно ли использовать участок независимо от вида разрешенного использования. Эти три инициативы: по видам разрешенного использования, по отмене категорий и по землеустройству — должны будут завершить земельную реформу в том, что касается разрешенного использования.

— Что мы увидим, проснувшись 1 января 2025 года?

— Прозрачную картину: отсутствие категорий земель, карты территориального зонирования на территории каждого муниципалитета, в каждой зоне — перечень видов разрешенного использования, причем основанный на том, что реально есть на земле. Мы получим карту зонирования, где для каждой зоны установлен правовой режим земельных участков, и понимание, как его определять. Все сведения будут внесены в ЕГРН, и любой человек сможет через публичную кадастровую карту или выписку запросить из него информацию.

— То есть весь массив земель РФ к 2025 году будет описан и занесен в ЕГРН?

— Надеемся, что так.

— А какая доля учтена сейчас?

— Сейчас в ЕГРН содержатся сведения о 60 млн земельных участков, из них 47% — без точных границ. При этом государство не знает, сколько их туда не внесено: документы о правах на землю выдавались с 1922 года, их множество разных видов — «розовые», «голубые» свидетельства, у нас их по цветам принято различать. Бумажные свидетельства, выданные после вступления в силу закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 1997 года, особой ценности не представляют — эти права подтверждаются записью в реестре, а вот утрата «розового» свидетельства может быть очень болезненна. Поэтому мы призываем всех граждан: придите и внесите сведения в ЕГРН, уточните границы своих земельных участков. К счастью, они сами постепенно приходят к пониманию, что это нужно сделать, и реестр каждый день пополняется.

— Реально завершить это в установленные сроки?

— По новой «дорожной карте», которую в ноябре утвердил премьер-министр, закон об отмене категорий должен быть внесен в Госдуму в июне 2019 года. Если он будет принят в 2020 году, то у нас останется пять лет на всю эту работу, это вполне реальный срок. Что нельзя сделать к 2025 году — это обеспечить, чтобы все прибежали со своими документами и внесли сведения в ЕГРН. У нас заявительный порядок регистрации, вы сами решаете, когда это сделать. Скорее всего, 100% сведений там не будет.

— Отразится ли реформа на собираемости земельного налога?

— Земельный налог никак не привязан к категориям, Налоговый кодекс ориентируется только на виды разрешенного использования при определении ставки, а утверждают ее органы местного самоуправления. Если говорить о собираемости налога, то большее влияние будет иметь другой законопроект, который касается кадастровой стоимости. Президент сказал, что кадастровая стоимость не может быть выше рыночной — речь идет о том, чтобы эта база также стала более правдивой. Мы предлагаем установить напрямую в законе перечень критериев, которые должны использоваться при кадастровой оценке.

— А какова судьба законопроекта о едином объекте недвижимости?

— Он внесен в правительство. При доработке из него были исключены нормы, которые позволяют объединить земельный участок с иными объектами, но создать единый объект из нескольких зданий и сооружений будет проще. Это институт достаточно молодой, надо оптимизировать процедуру создания единых объектов, может быть, потом придется вернуться к этому вопросу, чтобы и земельный участок туда попадал.

Интервью подготовила Надежда Краснушкина