Куперс

Мороз, С.
2004 Аннотация: Опубликовано : Юрист. — 2004. — № 3. Полный текст документа:

Государственное регулирование деятельности иностранных инвесторов в условиях новой инвестиционной политики

С.П. Мороз, кандидат юридических наук, доцент, докторант НИИ частного права

Правовое регулирование иностранных инвестиций играет важную роль в развитии инвестиционных отношений. В основном сложилось два подхода к регулированию иностранных инвестиций: в странах с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Англия, Франция) специальных законов об иностранных инвестициях нет; на деятельность иностранных инвесторов распространяются те же нормы и правила, применяемые к деятельности национальных инвесторов. В странах с многоукладной экономикой (страны Африки, Латинской Америки, Азии) существует специальное законодательство об иностранных инвестициях (включающее кодексы об иностранных инвестициях или законы об иностранных инвестициях и иные инвестиционные законы). В целом международный опыт свидетельствует о том, что принятие специальных законов в области иностранных инвестиций обусловлено стремлением привлечь иностранные инвестиции в экономику страны путем создания благоприятного климата и льготного режима для иностранных инвестиций.

Существует мнение, что по мере экономического развития отпадает необходимость в создании особых условий для иностранных инвестиций, и специальные законы в этой области подлежат отмене. Например, в Канаде в 1973 г. был принят закон об иностранных инвестициях, который в 1985 г. был заменен законом об инвестициях в Канаде. Соответственно, можно выявить общую тенденцию в развитии национального законодательства об иностранных инвестициях различных стран — в результате последовательно проводимой инвестиционной политики, приводящей к росту экономики и повышению благосостояния населения, происходит процесс стирания различий между правовыми режимами иностранных и национальных инвестиций. В свою очередь это приводит к тому, что специальное регулирование в области иностранных инвестиций заменяется общим регулированием, которое обеспечивается национальным законодательством (инвестиционным, гражданским, торговым и т.п.).

В Республике Казахстан специальное законодательство об иностранных инвестициях просуществовало в течение тринадцати лет. Первым законодательным актом в этой области стал Закон Казахской ССР «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 г.

Затем в связи с принятием 27 декабря 1994 г. Закона Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях» этот акт был отменен. В связи с принятием 8 января 2003 г. Закона Республики Казахстан «Об инвестициях» признан утратившим силу и Закон Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях» от 1994 г. Прежнее законодательство об иностранных инвестициях содержало нормы, закреплявшие предоставление национального режима и режима наибольшего благоприятствования иностранным инвестициям; целого комплекса гарантий, предоставляемых иностранным инвестициям (от изменения законодательства, от экспроприации, от незаконных действий государственных органов и должностных лиц и другие); а также возможность установления дополнительных льгот для иностранных инвестиций в приоритетных секторах экономики и социальной сфере. (Закон Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях», ст. ст. 4 — 13, утратил силу в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 8 января 2003 г. «Об инвестициях».)

Наряду с этим в законодательном порядке устанавливалась и возможность введения ограничений. Во-первых, предусматривалось, что иностранные инвестиции могли вкладываться в любые объекты и виды деятельности, не запрещенные для таких инвестиций законодательными актами Республики Казахстан (но сами объекты и виды деятельности не были определены). Во-вторых, законодательством могли определяться территории, на которых инвестиционная деятельность иностранных инвесторов или предприятий с иностранным участием ограничивается или запрещается, исходя из необходимости обеспечения национальной обороны.

В частности, законодательством о национальной безопасности устанавливается, что в целях защиты национальных интересов Республики Казахстан, в том числе сохранения и укрепления промышленного потенциала, государство с соблюдением гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам, осуществляет контроль за состоянием и использованием объектов экономики Казахстана, находящихся в управлении и собственности иностранных организаций или организаций с иностранным участием. Требования по обеспечению национальной безопасности в обязательном порядке учитываются при заключении контрактов по использованию стратегических ресурсов Республики Казахстан, выполнения этих контрактов и контроле за их исполнением. Не допускается заключение международных договоров, способных нанести ущерб национальной безопасности или ведущих к утрате государственной независимости Республики Казахстан и сужающих сферу суверенных прав Республики Казахстан. Следует сказать, что установленные ограничения для иностранных инвесторов являются стандартными и широко практикуются в мировой практике.

Проблема государственного регулирования деятельности с участием иностранных инвесторов, на наш взгляд, не сводится только к созданию благоприятного режима для иностранных инвестиций и закреплению гарантий их осуществления, но направлена на обеспечение и защиту публичных интересов государства путем введения ограничений и изъятий из национального режима и режима наибольшего благоприятствования.

В соответствии с мировой практикой, даже в условиях максимальной либерализации деятельности иностранных инвесторов, сохраняются те или иные ограничения при размещении иностранных инвестиций. Так, в приложении к Договору между Республикой Казахстан и Соединенными Штатами Америки о поощрении и взаимной защите капиталовложений определено, что запрещенными для иностранных инвестиций могут быть: ключевые отрасли, связанные с обеспечением национальной безопасности и сохранением суверенитета (военная и некоторые отрасли добывающей промышленности, железнодорожный и авиационный транспорт, речное и морское судоходство, сельское и лесное хозяйство, рыболовство, средства массовой информации, банковское и страховое дело, посредническая деятельность на рынке ценных бумаг); собственность на землю, пользование недрами и другими природными ресурсами, в том числе в морской исключительной зоне; отрасли, в которых существует государственная или с участием государства частная монополия (почта, телеграф, телекоммуникации, производство и снабжение электроэнергией, производство и продажа алкогольных и табачных изделий). Это вполне распространенная практика в связи с тем, что иностранная конкуренция может быть нежелательной в отраслях с передовой технологией, где национальные инвесторы еще не в состоянии на равных конкурировать с иностранными. Также ограничительная практика применяется в случаях, когда иностранные инвестиции влекут за собой монополизацию отдельных отраслей, снижают уровень конкурентоспособности отечественного производства на внутренних и внешних рынках, то есть речь идет об антимонопольном регулировании иностранных инвестиций.

Однако в связи с принятием нового инвестиционного закона уже не столь актуально изучение международного опыта в регулировании иностранных инвестиций, вследствие чего изъятия ограничительного характера из национального режима в отношении иностранных инвестиций могут применяться только в рамках международных договоров (соглашений), если, конечно, они в них предусмотрены. Полагаем, что во всех остальных случаях использование ограничительных мер к деятельности национальных инвесторов вряд ли возможно. Даже если учитывать общую формулировку, содержащуюся в Законе об инвестициях, что, исходя из необходимости обеспечения национальной безопасности, законодательными актами могут определяться виды деятельности и (или) территории, в отношении которых инвестиционная деятельность ограничивается или запрещается. В принципе, это положение теряет всякий смысл в условиях единого и равного режима для национальных и иностранных инвестиций, ведь согласно закону ограничения могут быть определены в отношении и тех и других одновременно, тогда остается не ясным, при чем здесь интересы национальной безопасности.

Мировой опыт показывает, что предоставление различных льгот и установление определенных ограничений для иностранных инвестиций широко практикуются в странах с развитой экономикой, и для этого вовсе не обязательно наличие специального акта в этой сфере. Поэтому мы считаем, что отмена Закона об иностранных инвестициях не может автоматически привести к уравниванию правовых режимов иностранных и национальных инвестиций в силу объективно существующих различий между иностранной частной собственностью и частной собственностью физических и юридических лиц Республики Казахстан. Изучение опыта зарубежных стран подтверждает, что сохранение различий вполне сочетается с установлением общего национального режима для иностранных инвестиций, и это прежде всего в интересах принимающего государства, которое стремится к сохранению экономической и политической независимости, а также к тому, чтобы стимулировать отечественных инвесторов.

Российская практика привлечения иностранного капитала подтверждает, что положительные или негативные последствия в экономике страны зависят не столько от величины привлеченного иностранного капитала, сколько от его структуры и концентрации в отдельных отраслях и сферах национальной экономики. Поэтому представляется важным в настоящее время создание условий для привлечения прямых иностранных инвестиций, а не привлечение краткосрочного (спекулятивного) иностранного капитала, необходимо разработать и реализовать целый комплекс мероприятий, направленных на формирование благоприятного инвестиционного климата в нашей стране.

Подводя итоги, можно сказать, что одним из основных недостатков в регулировании иностранных инвестиций является несовершенное и нестабильное законодательство в этой области (имеется в виду не только инвестиционное законодательство, но и законодательство о валютном регулировании, налоговое законодательство, таможенное законодательство, банковское законодательство и др.). Конечно, пробелы в регулировании восполняются заключением двусторонних международных соглашений о взаимном поощрении и защите инвестиций, возможностью определять отдельные положения и условия в инвестиционном договоре, но этого недостаточно.

Государственное регулирование деятельности с участием иностранных инвесторов наряду с предоставлением государственных гарантий и оказанием государственной поддержки иностранным инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики, включает в себя валютное регулирование; лицензионное регулирование; налоговое регулирование; таможенное регулирование; антимонопольное регулирование. Государство использует различные меры регулирования: меры стимулирующего характера (предоставление инвестиционных преференций); меры контролирующего характера (контроль за соблюдением государственных норм, стандартов, правил обязательной сертификации); а также меры принуждения (в случаях нарушения иностранными инвесторами норм действующего законодательства).

Сегодня наблюдается изменение роли государства в регулировании рыночных отношений в сторону большего применения мер косвенного (экономического) регулирования, чем мер прямого (административного) регулирования. При этом традиционная сфера прямого регулирования (управления) — объекты государственной собственности (в первую очередь земля и недра) — все больше вовлекаются в гражданский оборот, что неизбежно приводит к тому, что на смену публично-правовым нормам, определявшим порядок их использования, приходят частно-правовые нормы. Вместе с тем это не означает, что со временем публичное право будет полностью поглощено правом частным, речь идет о достижении оптимального сочетания частно-правовых и публично-правовых начал в системе законодательства и, соответственно, в системе права.

Итак, в результате проведения инвестиционной политики, направленной на уравнивание в правовом положении иностранных и национальных инвесторов и стимулирование отечественных товаропроизводителей, необходимость в специальном законодательстве об иностранных инвестициях отпала. Но это не означает, что не будет правовых основ для привлечения и реализации инвестиционных проектов иностранными инвесторами. С принятием единого инвестиционного закона были заложены основные начала осуществления инвестиционной деятельности независимо от принадлежности инвестора к тому или иному государству, а государственное регулирование иностранных инвестиций всегда останется важным и значимым в деле создания в Республике Казахстан развитой экономики.
Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М.: «Российское право», 1992. С. 83-85; Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование об иностранных инвестициях в России и за рубежом. М., 1993. С. 30-35; Богуславский М.М. Иностранные инвестиции: правовое регулирование. М.: Издательство БЕК, 1996. С. 13-23; и др.

Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование об иностранных инвестициях в России и за рубежом. М., 1993. С. 30-32.

Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. № 233-1 «О национальной безопасности Республики Казахстан». /Казахстанская правда, 1998. 30 июня (с изменениями, внесенными в соответствии с Законом РК от 28.04.2000 г. № 45-11).

Международное частное право (нормативные акты и международные договоры); том 3. Сост. М.К. Сулейменов. Алматы: Высшая школа права «Адилет», Научно-исследовательский центр частного права КазГЮИ Министерства юстиции Республики Казахстан. Издательство «АдилетПресс». 1996.

Закон Республики Казахстан от 8 января 2003 г. № 373-II «Об инвестициях», п. 2 ст. 3. /Казахстанская правда. 2003. 11 января.

Экономика и право: Учебное пособие для вузов / А.М. Никитин, Ю.А. Цыпкин, Н.Д. Эриашвили и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 1999. С. 807.