Куперс

УДК 342

ОА. Шутилина ВРЕМЕННЫЙ ЗАПРЕТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК МЕРА

ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Аннотация. Статья посвящена временному запрету деятельности как мере обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Анализируются взаимосвязи и отличия временного запрета деятельности от административного приостановления деятельности — вида административного наказания. Автором рассматриваются возможные пути совершенствования правового регулирования в данной области.

Ключевые слова: административное правонарушение, приостановление деятельности, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель.

Olga ^Шта TEMPORARY BAN OF ACTIVITIES AS A MEASURE

TO ENSURE AN ADMINISTRATIVE OFFENSE

Keywords: administrative offence, suspension of activity, juridical person, individual entrepreneur.

Перечень мер административной ответственности в 2005 г. был дополнен новым видом административного наказания — административным приостановлением деятельности. Законодатель рассматривает административное приостановление деятельности как наиболее строгое административное наказание из тех, которые возможно применять к юридическим лицам и к индивидуальным предпринимателям без образования юридического лица. Назначение этого вида административного наказания обусловлено в первую очередь случаями угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

В соответствии со ст. 27.1 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) России меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Соответственно с ведением нового вида административного наказания была установлена и связанная с ним мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях -временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ). Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) . Временный запрет деятельности не может быть применен при нарушении за-

© Шутилина О.А., 2014

Вестник Университета № 21, 2014

конодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем (исходя из норм последнего, в частности, осуществляется приостановление операций по банковским счетам юридического лица). Временный запрет деятельности применяется только в случаях невозможности предотвращения указанных обстоятельств другими способами.

Адресатами временного запрета деятельности выступают юридические лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Вместе с тем, в отличие от административного приостановления деятельности (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ), данная мера не применяется для прекращения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также в целом юридических лиц. Частичный запрет деятельности может быть связан с запретом деятельности отдельного подразделения юридического лица, эксплуатацией агрегатов, объектов, зданий или сооружений либо с запретом осуществления отдельных видов деятельности.

Применение временного запрета деятельности может повлечь за собой назначение административного приостановления деятельности. В этом случае административное приостановление деятельности «выступает по сути как санкция судьи на продление срока временного запрета деятельности» . Несмотря на то что законодатель не связывает назначение административного приостановления деятельности с обязательным применением временного запрета деятельности, для судебных органов первоначальное применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях во многих случаях предопределяет выбор между административным штрафом и административным приостановлением деятельности в пользу последнего.

Например, С.Е. Горобцова рассматривает временный запрет деятельности в качестве необходимого условия применения административного приостановления деятельности . Юрисдикцион-ные органы при выборе меры наказания должны основываться на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, выясняя степень реальной угрозы для общества, и не быть связанными мнением должностных лиц, применивших временный запрет деятельности в качестве меры обеспечения производства по делу. Вместе с тем, обеспечительную меру в виде временного запрета деятельности вряд ли можно назвать распространенной: практика показывает, что по статьям КоАП РФ, предусматривающим административное приостановление деятельности в качестве административного наказания за совершенное правонарушение, должностные лица органов надзора гораздо чаще прибегают к наложению административного штрафа, выступающего в качестве альтернативы.

Практика применения временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях выявляет также наличие противоречивости в понимании и толковании некоторых норм КоАП РФ. Разъяснения, данные Верховным Судом Российской Федерации в Постановлении Пленума № 13 от 10 июня 2010 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», не в полной мере устраняют имеющиеся на сегодняшний день вопросы, связанные с применением временного запрета деятельности . К примеру, обращает на себя внимание то, что перечень оснований назначения административного приостановления деятельности шире, чем перечень оснований применения временного запрета деятельности. Так, в ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ прямо предусмотрено, что при нарушении законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма временный запрет деятельности не применяется. В то же время в ст. 27.16 КоАП РФ не указаны случаи совершения административных правонарушений в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области градострои-

тельной деятельности, в области транспортной безопасности, перечисленные в диспозиции ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ.

В КоАП РФ отсутствуют положения, детально регламентирующие порядок применения временного запрета деятельности. Правила, установленные ч. 6 ст. 27.16 КоАП РФ, лишь закрепляют неполный перечень действий составляющих рассматриваемую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, к числу которых относится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс. Определенные разъяснения в этой связи даны Верховным Судом РФ. В соответствии с Обзором законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г., утвержденным Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г., поскольку временный запрет деятельности по своим последствиям аналогичен административному приостановлению деятельности, а также исходя из того, что в соответствии с ч. 5 ст. 29.6 Кодекса срок временного запрета деятельности засчитыва-ется в срок административного приостановления деятельности, совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится по правилам административного приостановления деятельности. Указанная позиция позволяет распространить на процедуру реализации временного запрета деятельности положения о недопустимости применения мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения, оставляя неурегулированными многие другие процедурные вопросы.

К числу таковых относится отсутствие в КоАП РФ срока, в течение которого лица, в отношении которых применен временный запрет деятельности, должны реально прекратить такую деятельность. Кроме того, КоАП РФ не закрепляет должностных лиц, компетентных осуществлять исполнение временного запрета деятельности, в случае, если хозяйствующий субъект не исполняет самостоятельно данную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. За судебным приставом-исполнителем, компетентным осуществлять перечень действий в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ, закреплены лишь полномочия по исполнению постановления об административном приостановлении деятельности (ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ).

Указанные пробелы на практике позволяют констатировать отсутствие реального механизма применения временного запрета деятельности, и, как следствие, возможность лиц, в отношении которых применен временный запрет деятельности, продолжать данную деятельность и эксплуатацию объектов. Таким образом, на сегодняшний день крайне необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регламентирующего применение временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Библиографический список

1. Горобцова С.Е. Временный запрет деятельности как необходимое условие применения административного приостановления деятельности // Современное право. — 2008. — № 2.

2. Ионаш В.В. Административное пресечение в системе административного принуждения: монография / В.В. Йонаш. — Саратов, 2008.

3. Пащенко Е.Ю. Административное приостановление деятельности и временный запрет деятельности // Безопасность труда в промышленности. — 2014. — № 3.

1. Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 настоящего Кодекса, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), либо в повторном неприменении в установленных федеральными законами случаях контрольно-кассовой техники, и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Новая редакция Ст. 3.12 КоАП РФ

1. Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области градостроительной деятельности, в области транспортной безопасности, в области охраны собственности, в области деятельности по возврату просроченной задолженности, в области применения контрольно-кассовой техники, в области реализации входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года или документов, дающих право на получение входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года, а также в случае совершения административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.

Административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Административное приостановление деятельности назначается судьей. За административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 9.1 настоящего Кодекса (в части грубого нарушения требований промышленной безопасности), административное приостановление деятельности назначается должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 настоящего Кодекса.

2. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Срок административного приостановления деятельности исчисляется с момента фактического приостановления деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

3. Судья, орган, должностное лицо, назначившие административное наказание в виде административного приостановления деятельности, на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращают исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, указанные в части 1 настоящей статьи, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

Комментарий к Статье 3.12 КоАП РФ

1. Новая мера административной ответственности — административное приостановление деятельности организаций и предпринимателей — введена в действие 12 августа 2005 года, с 1 января 2007 года вступила в действие новая редакция на основании ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ, а с 10 августа 2007 г. были расширены области, за совершение административного правонарушения в которых применяется административное приостановление деятельности, а именно добавились области порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности.

2. Суды могут приостанавливать деятельность организаций и предпринимателей на общий срок до 90 суток.

Возможно также установление и временного запрета на отдельные виды деятельности (выполнения работ, оказания услуг), когда лицо, составившее протокол об административном правонарушении (гл. 25 КоАП), вправе запретить деятельность на срок до пяти суток. Данный срок — 5 дней — входит в состав общего срока приостановления деятельности организаций и предпринимателей.

3. Именно суд вправе досрочно прекратить исполнение назначенного наказания о применении административного приостановления деятельности.

Организация или предприниматель могут обжаловать в вышестоящий суд постановление суда о приостановлении деятельности. Срок обжалования — 10 суток со дня получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП). А вышестоящий суд обязан рассмотреть жалобу в течение пяти дней со дня момента ее поступления (ч. 4 ст. 30.5 КоАП).

В случае причинения вреда организация вправе требовать от государства возместить вред, причиненный незаконным административным приостановлением деятельности, это положение внесено Законом N 45-ФЗ в пункт 1 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ.

Судья может приостановить деятельность организации или предпринимателя, только если существуют одновременно несколько обстоятельств.

Первое обстоятельство — это последствия, которые могут наступить, если не приостановить деятельность. Прежде всего, это угроза жизни или здоровью людей, эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами. Сюда же относятся радиационная авария, техногенная катастрофа, причинение существенного вреда окружающей среде.

Второе обстоятельство — за совершенное нарушение полагается наказание в виде именно административного приостановления деятельности.

И третье обстоятельство — тяжесть наказания. Судья вправе приостановить деятельность, если сочтет, что менее строгий вид наказания (например, штраф) не предотвратит повторное нарушение.

Заметим, что у организации или предпринимателя есть возможность возобновить свою деятельность до того, как истечет изначально установленный срок наказания.

Для этого нужно написать в суд ходатайство. И к нему приложить документы, подтверждающие, что устранены все нарушения, за которые деятельность была приостановлена (ч. 3 ст. 32.12 КоАП).

4. Исполнение постановления об административном приостановлении деятельности осуществляется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления (п. 1 ст. 32.12 КоАП), и он вправе наложить пломбы и опечатать помещения, кассы, места хранения товарно-материальных ценностей и т.п. При этом судебному приставу-исполнителю запрещено совершать такие действия, которые бы навсегда парализовали производство и функционирование организации (ч. 2 ст. 32.12 КоАП), то есть повлекли бы необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Необходимо отметить, что приостановление деятельности хозяйствующего субъекта не является совершенно новым в российском законодательстве, и ранее возможность приостановления деятельности организаций за те или иные нарушения была установлена в различных законах, регулирующих особенности хозяйственной деятельности в отдельных отраслях. Например, возможность приостановления определенной деятельности организаций соответствующими государственными органами и отдельными должностными лицами была предусмотрена, например:

— в отношении организаций при выполнении требований пожарной безопасности (ст. 6 Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности»);

— в отношении образовательных учреждений при нарушении ими законодательства РФ в области образования или своего устава (п. 6 ст. 37 Закона РФ N 3266-1 от 10.07.1992 «Об образовании»).

Эти и некоторые другие положения законов, дающие полномочия различным государственным органам приостанавливать деятельность организаций (целиком или какой-то отдельный вид деятельности), указанным Законом отменены.

5. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания может применяться при наличии состава следующих правонарушений, в частности:

— нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП);

— нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3 КоАП);

— пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (ст. 6.13 КоАП);

— нарушение правил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ (ст. 6.15 КоАП);

— нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП);

— нарушение требований нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП);

— нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3 НК);

— нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6 НК);

— нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 15.27 КоАП);

— нарушение требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП).

Новая редакция Ст. 27.17 КоАП РФ

1. Утратила силу с 1 января 2011 г.

2. Срок временного запрета деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Комментарий к Статье 27.17 КоАП РФ

Максимальный срок временного запрета деятельности установлен с учетом требования ч. 5 ст. 29.6 КоАП, в соответствии с которым дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее пяти суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.