Куперс

МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОВ

О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

Е.Ю. СИНЕЛЬЩИКОВА, А.Д. ИЛЬЯКОВ

Синельщикова Елена Юрьевна, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ.

Ильяков Александр Дмитриевич, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Университета прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены применяемые при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы меры прокурорского реагирования и их особенности.

Ключевые слова: коррупция, прокурорский надзор, меры прокурорского реагирования.

Measures of prosecuritorial’s response to violations of laws on combating corruption

E.Yu. Sinelshchikova, A.D. Ilyakov

Key words: corruption, prosecutorial supervision, measures of prosecutorial response.

Научное исследование проблем прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы позволило выделить особенности мер прокурорского реагирования и их применения.

К мерам прокурорского реагирования на этом направлении надзорной деятельности относятся: протест (ст. 23 Закона о прокуратуре), предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов при обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, которые вносятся в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы (ст. 9), требование прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов (ст. 9.1), представление (ст. 24), постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения законов (ст. 25.1), постановление о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), иск (заявление) в суд (арбитражный суд), информация о состоянии законности.

Акты прокурорского реагирования применяются только по результатам прокурорской проверки и должны отвечать требованиям законности, обоснованности, результативности, обеспечивать восстановление законности.

Согласно п. 16 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам надлежит в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц; принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования; контролировать фактическое устранение нарушений законов; принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

При этом следует исключить случаи внесения прокурорами субъектов Федерации актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ; проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, необходимо представлять в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ.

При внесении актов прокурорского реагирования на выявленные коррупционные правонарушения прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуроры, горрайпрокуроры должны учитывать, что такие акты не могут быть адресованы напрямую руководителям федеральных органов исполнительной власти, поскольку надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ. При возникновении такой необходимости проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представляются в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ.

Перечисленные меры прокурорского реагирования и их особенности применительно к указанной сфере прокурорского надзора рассмотрим подробнее.

Протест на незаконный правовой акт приносится в порядке ст. 23 Закона о прокуратуре <1>.

———————————

<1> Подробнее об особенностях принесения протеста на незаконный правовой акт и о внесении требования прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, см.: Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы: Пособие / ; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Университет прокуратуры Рос. Федерации. М., 2019.

При выявлении в нормативных правовых актах противоречий актам высшей юридической силы, которые предоставляют правоприменителю возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, они расцениваются по признаку нормативной коллизии как коррупциогенные факторы.

В этой ситуации, руководствуясь ст. ст. 9.1 и 23 Закона о прокуратуре, на нормативный правовой акт прокурор приносит протест. Протест приносится также в случае, если, помимо выявленного противоречия, документ содержит и иные коррупциогенные факторы, не относящиеся к категории нормативной коллизии <2>.

———————————

<2> Там же.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов вносится в порядке ст. 9.1 Закона о прокуратуре.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, указанное требование (о внесении изменений в нормативный правовой акт, об отмене нормативного правового акта (или его отдельных норм), о разработке и принятии иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор) либо обращается с соответствующим заявлением в суд. Форма требования утверждена Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400.

Требование подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования должно быть незамедлительно сообщено прокурору, внесшему требование.

В силу п. 1.6 Приказа N 400 необходимо обеспечить рассмотрение требований, направленных в органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. В связи с этим в резолютивной части требования надлежит указывать на такое участие и на необходимость заблаговременного информирования прокурора о дате и времени рассмотрения внесенного акта прокурорского надзора.

При рассмотрении требований следует занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. На практике зачастую многие положения требования ввиду их разъяснения (пояснения) участвующим прокурором находят понимание со стороны должностных лиц органа, организации и удовлетворяются.

Важно отметить, что наделение прокуроров полномочием по внесению требований в целях исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов стало значимым шагом в становлении института проведения антикоррупционной экспертизы и повышении эффективности деятельности прокурора, направленной на снижение уровня коррупциогенности нормативных правовых актов.

В соответствии с п. 1.7 Приказа N 400 в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений закона (на действия (бездействие) поднадзорных органов и их должностных лиц) вносится в порядке ст. 24 Закона о прокуратуре.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

При принятии мер прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений, допущенных депутатами представительных органов местного самоуправления, следует учитывать, что для них ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за нарушение порядка представления сведений о доходах предусмотрен только один вид ответственности — досрочное прекращение полномочий. В связи с этим прокуроры должны оценивать возможные негативные последствия исполнения своих требований: акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

В некоторых случаях такие нарушения носят массовый характер, и внесение прокурором акта реагирования с требованием рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий в отношении значительной части депутатов может сказаться на правомочности представительного органа.

При принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, связанные с достоверностью и полнотой представленных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, наряду с правильной квалификацией и наличием основания для принятия соответствующих мер необходимо учитывать положения ст. 193 Трудового кодекса РФ, устанавливающие сроки и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.

Действующим законодательством определены сроки представления соответствующих сведений. Днем совершения нарушения закона, выражающегося в представлении неполных (недостоверных) сведений либо их непредставлении, будет день, следующий после окончания установленного законом срока.

Кроме того, привлечение к дисциплинарной ответственности с учетом норм действующего законодательства не допускается без проведения проверки в отношении лица, совершившего нарушение.

Принятие мер прокурорского реагирования накануне истечения полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации и муниципальные должности, также приводит к невозможности привлечения к ответственности за выявленные нарушения законодательства.

Следует учитывать, что законодателем установлен месячный срок, в течение которого лица, обязанные представлять соответствующие сведения, имеют право произвести их уточнение. Корректировка сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами указанного срока не предусмотрена действующим законодательством и не может рассматриваться в качестве меры по устранению допущенных нарушений закона.

Предостережение в целях предупреждения правонарушений объявляется (направляется) в соответствии с требованиями ст. 25.1 Закона о прокуратуре, указания Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. ст. 24.6, 25.11, 28.4 КоАП РФ.

Действующее законодательство не дает понятия административных правонарушений коррупционной направленности и не определяет, какие именно правонарушения, предусмотренные КоАП, могут быть отнесены к числу коррупционных.

Критерии такого отнесения закреплены в новом статистическом отчете по форме «К» и инструкции по его составлению, которые утверждены Приказом Генерального прокурора РФ от 4 сентября 2017 г. N 605.

В качестве административных коррупционных правонарушений Генеральной прокуратурой РФ рассматриваются:

такие деяния, объективная сторона которых заключается в нарушении ограничений и запретов, предусмотренных собственно законодательством о противодействии коррупции;

иные деяния, прямо нарушающие нормы антикоррупционного законодательства либо направленные на незаконное извлечение материальной или иной выгоды для себя или для третьих лиц с использованием должностного положения.

КоАП устанавливает административную ответственность юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 19.28, 19.29 КоАП.

Некоторые постановления выносятся прокурорами в связи с выявлением иных, неспециальных составов административных правонарушений. Выявляемые правонарушения основаны на использовании служебного (должностного) положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения материальной выгоды. При этом прокуроры правильно квалифицируют эти деяния как имеющие признаки коррупции, определенные в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В некоторых регионах вскрываются факты заключения государственных контрактов с организациями, принадлежащими близким родственникам государственных и муниципальных служащих. Административная ответственность в таких случаях наступает по ст. 7.32 (нарушение порядка заключения, изменения контракта) КоАП, ст. 7.30 (нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) КоАП. Путем возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 19.1 (самоуправство) КоАП прокуроры пресекают факты использования государственного и муниципального имущества, сопряженного с извлечением должностными лицами материальной выгоды.

Мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства выносится согласно п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, ст. 37 УПК.

Обращение в суд производится в порядке ст. 45 ГПК РФ, ст. ст. 52, 198, 202 АПК РФ, ст. 39 КАС РФ.

Прокурор обращается в суд по делам: об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, в том числе ввиду неисполнения требований ст. 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;

об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего;

о возмещении вреда бюджету, причиненного ввиду противоправных действий (актов) должностного лица;

о взыскании неосновательного обогащения ввиду неправомерного установления депутатам, государственным (муниципальным) служащим выплат;

о признании недействительными сделок, совершенных на основании незаконных (необоснованных) правовых актов, решений;

об обращении в доход РФ имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы;

об устранении коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативном правовом акте, формально соответствующем федеральному законодательству (ч. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре);

об административных правонарушениях, в том числе предусмотренных ст. 17.7 КоАП.

Предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов при обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве вносятся в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, согласно ст. 9 Закона о прокуратуре, Приказу Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Результаты исследования особенностей применения рассмотренных мер прокурорского реагирования на нарушения законов о противодействии коррупции могут способствовать повышению эффективности надзорной деятельности прокуроров в этой сфере.

При обнаружении нарушений закона прокурор принимает меры реагирования путем вынесения соответствующих актов.

К мерам прокурорского реагирования относятся: протест прокурора; представление прокурора; постановление прокурора; предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган либо должностному лицу, которые этот акт издали, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, или обращается в суд.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его принесения, а если протест был принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — па ближайшем заседании. При наличии исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах принятых мер прокурор уведомляется в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В отличие от протеста, которым обращается внимание на незаконность вынесенного правового акта, представление подается в случаях, когда совершены конкретные действия (бездействие), в ходе которых были нарушены требования закона.

Если Генеральный прокурор РФ обнаружит, что постановление Правительства РФ не соответствует положениям Конституции РФ и федеральных законов, то он информирует об этом Президента РФ.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер прокурор уведомляется в письменной форме.

Если в результате прокурорской проверки будет установлено наличие в деяние признаков преступления, то прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Прокурор, исходя из характера нарушений закона, выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения постановления прокурор уведомляется в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор вносит в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Письменное предостережение прокурор или его заместитель направляет должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

В случае неисполнения требований, которые были изложены в предостережении, и наступлении негативных последствий лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Правовые основы службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Порядок службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ регламентирован Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также иными федеральными законами в соответствующей части.

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой.

Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, которые имеют высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, обладают необходимыми профессиональными и моральными качествами и способны по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся но юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс образовательных учреждений.

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на этой службе, если оно: является гражданином иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; страдает заболеванием, препятствующим поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника; состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью, подконтрольностью одною из них другому-: отказывается от прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если эти сведения будут использованы при последующем исполнении служебных обязанностей.

Для прокурорских работников установлены следующие классные чипы (в порядке возрастания): младший юрист; юрист III класса; юрист II класса; юрист I класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции III класса; государственный советник юстиции II класса; государственный советник юстиции I класса; действительный государственный советник» юстиции.

За примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнения заданий особой важности и сложности применяются поощрения. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения из органов прокуратуры.

Постановление прокурора акт прокурорского надзора, — прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом, о чем прокурору сообщается в письменной форме, — Ст. 25, ФЗ №2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации».

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Предостережение о недопустимости нарушения закона

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

Отметим, что надзорная деятельность прокурора ограничена, с одной стороны, нормами, за исполнением которых осуществляется надзор, с другой — нормами, регламентирующими полномочия прокурора при осуществлении надзора. Соответственно, эффективность прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела (равно как и всей прокурорской деятельности) во многом зависит от того, насколько эти нормы достаточны и совершенны.

О недоработках ряда норм УПК РФ свидетельствует непрерывный процесс внесения изменений и дополнений в него. Вместе с тем уже много лет обсуждается проект специального федерального закона, посвященного порядку регистрации и учета сообщений о преступлениях, но его представление в законодательные органы РФ постоянно откладывается по разным причинам, что отрицательно сказывается на организации борьбы с преступностью, в том числе при возбуждении уголовных дел в ходе досудебного судопроизводства.

Прокурор в ходе досудебного производства уполномочен проверять исполнение требований о порядке приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), отменять незаконные или необоснованные постановления органов дознания и предварительного следствия о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Источником информации для принятия прокурором соответствующего решения выступают, помимо поступающих в прокуратуру копий основных процессуальных документов, результаты прокурорских проверок. На участке надзора за законностью приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях прокурорские проверки в соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ должны проводиться систематически (не реже одного раза в месяц) в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах в порядке, определяемом Главным военным прокурором, а при наличии сведений о нарушениях закона — безотлагательно.

См. Представление прокурора, Протест прокурора, Предостережение