Куперс

ПРОКУРОРСКАЯ И ПРАВОЗАЩИТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

УДК 342.6 С. 66—72

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИЦИИ РОССИИ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

Ишмаева Т. П.

Челябинский государственный университет E-mail: tp.ish@mail. ru

Шаймарданова С. М.

Челябинский государственный университет E-mail:saidka29@yandex.ru

Предметом исследования является деятельность полиции в России и осуществляемый за ней контроль и надзор. Основу методологии исследования составил общенаучный метод познания — анализ. В статье рассматривается проблема понятийного аппарата контроля и надзора за деятельностью полиции России, а также их виды. Авторами отмечается, что отдельные виды контроля, установленные законодательством, не являются эффективными и не соответствуют целевому назначению.

Ключевые слова: законность, контроль, контроль за деятельностью полиции, виды контроля, органы внутренних дел, полиция.

CONTROL AND SUPERVISION OVER THE ACTIVITIES OF THE RUSSIAN

POLICE AS A WAY TO ENSURE THE RULE OF LAW

Ishmaeva T. P.

Chelyabinsk State University E-mail: t.p.ish@mail. ru

Shaymardanova S. M.

Chelyabinsk State University E-mail:saidka29@yandex.ru

Keywords: legality, control, control over the activities of the police, types of control, internal Affairs bodies, police.

Введение

Законность— неоднозначная категория в юриспруденции и вообще в правовой мысли. Проблема законности всегда находилась в центре внимания отечественной юридической мысли. Подход к разработке вопросов законности во многом связан с решением и обоснованием проблем о приоритетах общественных ценностей, о соотношении права и государ-

ства, о формах государства, принципах его деятельности, руководства им, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Однако, если речь идет о деятельности полиции, то «законность» как категория принимает двойное значение: полиция обеспечивает соблюдение законов в государстве и сама деятельность полиции должна соответствовать требованию законности.

Способами обеспечения законности органов полиции являются контроль и надзор.

Описание проводимого исследования

Думается, что прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о контроле и надзоре за деятельностью полиции, как способах обеспечения законности и дисциплины, необходимо раскрыть содержание этих понятий.

Так, В. И. Лукьяненко отмечает, что контроль носит многофункциональный характер, и, естественно, в социологической и управленческой литературе выделяются различные его аспекты. Его считают функцией управления, стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей организации . По мнению Н. Д. Шалякина и Н. Н. Иванова: «контроль является специфической формой получения наиболее объективной количественной и качественной информации, звеном механизма обратной связи, каналом, через который эта информация идет снизу вверх. Эта информация используется всеми звеньями аппарата управления и управляемого объекта в целях совершенствования их деятельности» .

Интерес представляет также позиция В. Г. Афанасьева: «контроль представляет собой систему наблюдения и проверки, в результате которых выявляется соответствие процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям» , которая представляется наиболее соответствующей положениям законодательства в сфере обеспечения законности и дисциплины в органах полиции.

Необходимо отметить, что в управленческой деятельности контроль выступает как самостоятельная функция процесса управления и как один из элементов организации исполнения решения.

В органах внутренних дел основными задачами контроля являются: обеспечение неуклонного выполнения законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел; обеспечение своевременного и качественного выполнения принимаемых в органах внутренних дел решений; повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности; своевременное предупреждение, выявление и устранение недостатков в работе; выявление и внедрение положительного опыта; повышение дисциплины и ответственности сотрудников; содействие

правильной оценке и использованию (перемещению) кадров.

Выделяются различные классификации видов контроля. В контексте рассматриваемого вопроса, интерес представляет классификация в зависимости от органов (должностных лиц), осуществляющих контроль за деятельностью полиции:

а) государственный контроль, который можно в свою очередь подразделить на контроль, проводимый:

♦ органами законодательной и исполнительной власти;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

♦ судебными органами;

♦ внутриведомственный контроль, осуществляемый руководителями органов внутренних дел, организационно-инспекторскими (штабными) и другими аппаратами.

б) общественный контроль.

Конституция Российской Федерации

в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина установила институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Результаты проверок Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации деятельности органов внутренних дел за период существования данного института свидетельствуют о имеющих место нарушениях законности. Так, в 2017 году по поручению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,сотрудники Аппарата совершили 21 выезд в места принудительного содержания, по результатам которых принимались решения о восстановлении нарушенных прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных и (или) удовлетворении ходатайств осужденных в рамках судебных процессов. В соответствии с планом действий по совместной проверке сотрудниками Аппарата Уполномоченного и ГУ000П МВД России изоляторов временного содержания проверено 26 ИВС и 4 спецприемника в Тверской, Тюменской, Волгоградской и Иркутской областях. По результатам рассмотрения поступивших обращений, содержащих утверждения о нарушении прав в местах принудительного содержания, сведения, изложенные в 118 из них, нашли свое подтверждение, а принятые меры позволили восстановить нарушенные права более 19 тыс. лиц, содержащихся под стражей и осужденных к лишению свободы1.

Значительными контрольными функци-ями деятельности органов исполнительной

власти обладают полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Этот институт появился и действует на основании Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 , согласно которому полномочный представитель имеет право:

— запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц (органов внутренних дел);

— направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, для участия в совещании ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по итогам работы за полугодие, год);

— организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. Эта контрольная функция особенно актуальна в связи с принятием Президентом Российской Федерации Указа от 05.05.2014 № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым предусмотрено создание главных управлений МВД России по федеральным округам;

— направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и их должностных лиц жалобы и обращения граждан;

— вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

— привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа.

Контроль судебных органов за административной деятельностью полиции заключается в рассмотрении судьями жалоб

граждан на действия руководителей и сотрудников органов внутренних дел и принятии по ним решения (производство по жалобам и заявлениям граждан).

При рассмотрении дел об административных правонарушениях, атакже связанных с ними жалоб граждан суд вправе:

— оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения;

— изменить постановление должностного лица ОВД, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

— отменить постановление и прекратить дело при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, при малозначительности административного правонарушения, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

— отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение в орган внутренних дел в случае существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущим назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

— отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным должностным лицом ОВД.

Коме того, суд (судья) при выявлении неоднократных нарушений в материалах об административных правонарушениях, поступающих из органов внутренних дел, правомочен вынести частное определение в адрес руководителя органа внутренних дел. Таким образом, рассматривая дела или материалы, жалобы и заявления граждан, протесты прокурора, суд (федеральный, районный, мировой судья) проверяет правомерность принимаемых руководителями и другими сотрудниками органов внутренних дел решений, исправляет ошибки и упущения, осуществляет контроль и тем самым активно способствует укреплению законности вдея-тельности полиции.

Общественный контроль за деятельностью полиции реализуется на основе ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан обращаться лично,

а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в государственные органы, в том числе и в органы внутренних дел. Разновидностью общественного контроля являются регулярные отчеты участковых уполномоченных полиции перед населением обслуживаемых участков.

Интерес представляет раскрытие сущности организации внутриведомственного контроля за соблюдением законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел (полиции).

Рассмотрение данного вопроса целесообразно провести по двум направлениям:

а) организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел (полиции) за нижестоящими;

б) организация контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД (полиции) в территориальных органах внутренних дел.

Первое направление — организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Контроль и проверка исполнения в органах внутренних дел является неотъемлемой составной частью организаторской работы, важнейшим средством совершенствования их деятельности, укрепления законности и дисциплины и повышения культуры в работе. Они направлены на обеспечение своевременного выполнения задач, стоящих перед ОВД.

Контроль и проверки исполнения возлагаются на Организационно-инспекторский департамент МВД России, руководителей подразделений центрального аппарата, ГУ МВД России по ФО, министров внутренних дел республик, начальников ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, а также на подразделения собственной безопасности, возглавляемые Департаментом собственной безопасности МВД Российской Федерации, которому также предоставлен ы разл ич н ые фун кци и по осуществлению контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД, например:

— проведение проверок кандидатов на руководящие должности в подразделения системы органов внутренних дел, назначение на которые рекомендуется в установленном порядке согласовывать с Департаментом;

— проведение служебных и предварительных оперативных проверок по поступившим в Департамент жалобам, заявлениям и иной информации о подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлениях сотрудниками, федеральными

государственными служащими, работниками органов внутренних дел, и т. д.

Кроме того. Департамент собственной безопасности МВД России вправе:

1) проводить служебные проверки в отношении сотрудников, государственных федеральных служащих и работников подразделений собственной безопасности органов внутренних дел либо делегировать свои полномочия по их проведению УСБ (отделам СБ) ГУ МВД России по ФО;

2) проводить служебные проверки по находящимся в производстве Департамента жалобам, заявлениям и сообщениям о неправомерных действиях сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов внутренних дел; получать в установленном порядке от них объяснения и т. д.

В настоящее время организовано несколько видов контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими. Например, инспектирование — это наиболее сложный и объемный вид внутриведомственного контроля, включающий в себя комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке и оценке состояния оперативно-служеб-ной деятельности органов внутренних дел, выработке мер по повышению ее эффективности. Инспектирование деятельности подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ и образовательных учреждений МВД России осуществляется один раз в пять лет. Однако, при осложнении оперативной обстановки, чрезвычайных происшествиях по вине личного состава и других случаях, требующих немедленного реагирования, по решению руководства вышестоящего органа может быть назначено внеплановое инспектирование. Организационной основой работы комиссии является программа инспектирования, разрабатываемая Организационно-инспекторским департаментом или соответствующим штабом с участием заинтересованныхлиц иутверждаемая руководителем, принявшим решение на проведение инспектирования.

Так, в 2016 году инспекторской комиссией МВД России осуществлен выезд в республики Карелия, Мордовия, Карачаево-Черкесскую, Удмуртскую республики. Амурскую, Кировскую, Псковскую и Тверскую области. В целом

во всех 8 проверенных субъектах Российской Федерации деятельность сотрудников оценена удовлетворительно. Но, были выявлены недостатки. Например, в Амурской области мероприятия по развитию системы фото-, видеофиксации административных правонарушений как на территории областного центра, так и на аварийно-опасных участках федеральной трассы «Амур» не реализовывались. В Республике Мордовия на момент проверки из 89 рубежей фото-, видеофиксации нарушений Правил дорожного движения в исправном состоянии находились лишь 43. В 2-х из 8-ми проверенных субъектах (Удмуртская Республика и Амурская область) не были проведены мероприятия по ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и лиц, осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией осужденного от общества1.

Еще одним примером выступает инспекторская проверка ОМВД России по Коркин-скому району, проведенная Инспекцией ГУ МВД России по Челябинской области в 2015 году. Деятельность ОМВД в целом оценена удовлетворительно. Но, выявлены недостатки по выявлению и раскрытию преступлений, противодействию коррупции, розыску лиц и похищенного имущества. Заданными направлениями деятельности ГУ установлен особый контроль2.

Руководители органов внутренних дел, образовательных и научно-исследователь-скихучреждений, подлежащих инспектированию, заблаговременно ставятся в известность об этом.

Второе направление — организация контроля за соблюдением законности сотрудниками полиции в территориальных органах внутренних дел.

Наряду с контролем, который проводится вышестоящими органами внутренних дел, большая роль отводится контролю, осуществляемому начальником территориального внутренних дел и его заместителями.

Контроль и проверка исполнения — это не обособленная управленческая функция, а составная часть руководства, прямая обязанность руководителей органов внутренних дел. Важно не только отдать распоряжение, но и проследить за его своевременным иточным исполнением, оказывая при этом необходимую помощь исполнителям. Повседневный контроль работы подчиненных, то есть проверка

1 Министерство внутренних дел Российской Федерации. URL: мвд.рф/document/10104281 (дата обращения: 12.06.2018).

г Главное управление МВД России по Челябинской области. URL: 74.мвд.рф/document/1068874 (дата обращения: 12.06.2018).

непосредственно на рабочих местах: в дежурной части, в изоляторе временного содержания, в медицинском вытрезвителе и т. д. Такая проверка дает возможность своевременно заметить недостатки в работе, принять меры к быстрому их устранению и научить личный состав правильным приемам и методам работы. Только в процессе постоянного общения с подчиненными начальник органа и его заместители могут знать истинное положение дел и оперативно реагировать на возможные упущения в работе.

Другим видом контроля является заранее спланированная проверка работы служб и подразделений. Такие проверки разрабатываются штабами и отражаются в квартальных планах работы органов внутренних дел. Однако, намечая эти мероприятия, нельзя гнаться за большим количеством проверок, необходимо добиваться их качества.

Проверка состояния работы по отдельным направлениям деятельности служб и подразделений. Ее специфика состоит в том, что, проверяя отдельные виды административной деятельности, затрагиваются интересы разных служб. К примеру, проверяя обеспечение соблюдения правил лицен-зионно-разрешительной системы, в первую очередь, проверяется деятельность аппарата — начальника и его подчиненных. Однако надзор за соблюдением требований лицен-зионно-разрешительной системы обязаны вести участковые уполномоченные полиции, а также сотрудники уголовного розыска, борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями. Поэтому, планируя конкретные мероприятия, необходимо учитывать всю их многогранность и конкретную роль каждой службы, обращая внимание на их взаимодействие.

Устный отчет (доклад) сотрудника о проделанной работе непосредственно у начальника органа внутренних дел и его заместителей. Отчет в письменном виде как способ контроля применяется, как в отношении отдельных сотрудников, так и в отношении служб и подразделений.

Проверка выполнения планов работы сотрудника, как по отдельным намеченным мероприятиям, так и в целом. Обычно такие проверки осуществляются ежедневно во время личных контактов руководителей и подчиненных. Утверждая план работы на следующий период времени, начальник интересуется о ходе выполнения того или иного пункта плана, советует как лучше его выполнить, обращает внимание на ошибки, требует не нарушать сроки исполнения.

Контроль в административной деятельности полиции проводится, как правило, гласно. Однако в тех службах, где имеются патруль-но-постовые наряды, применяется и скрытый контроль. Графики проведения такого контроля составляются из расчета их проведения в отдельных ротах ППСП не реже четырех раз в месяц, отдельных взводах ППСП — не реже трех раз в месяц, отделениях ППСП — не реже двух раз в месяц, утверждаются начальником органа или командиром строевого подразделения (части) и доводится до исполнителя персонально. Контрольными функциями начальника органа внутренних дел и его заместителей является также проверка жалоб граждан на действия сотрудников полиции.

Надзор прокуратуры за законностью деятельности полиции осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Надзор — это специфический вид деятельности федеральных государственных органов прокуратуры, осуществляемый от имени государства и состоящий в проверке точного и единообразного выполнения и применения законов Российской Федерации.

Основное отличие надзора от контроля, по мнению ряда ученых, состоит в том, что надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности, но не целесообразности.

Направления надзора прокуратуры за полицией: 1) надзор за соблюдением в деятельности полиции прав и свобод человека и гражданина; 2) надзор за законностью приема, учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о правонарушениях; 3) надзор за законностью уголовно* процессуальной деятельности полиции; 4) надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности полиции.

Согласно статистическим данным надзорной деятельности прокуратуры Челябинской области за исполнением законов за 2017 год, выявлено 46 660 нарушений законов, из них количество принесенных протестов — 4740, внесенных представлений — 10 371, лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности по представлениям прокурора—7517, лиц, привлеченных к административной ответственности по постановлениям прокурора — 38721.

1 Прокуратура Челябинской области. URL: http:// www.chelproc.ru (дата обращения: 10.06.2018).

Обжалование неправомерных действий сотрудников полиции как неотъемлемое право граждан закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 46), Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 30.1) и других правовых актах. В соответствии сост. 39 ФЗ РФ «О полиции»: гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника полиции привело кущемлению его прав, свобод или законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу полиции, прокурору или в суд .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Как показывает практика ГУ МВД России по Челябинской области на 2017 год, обращения, отнесенные к категории «жалоба», чаще всего направляются в связи с недостатками работы подразделений ГИБДД — 1000, значительно увеличилось количество жалоб на недостатки в организации охраны общественного порядка— 461 (в 2016 году — 154). Отмечено увеличение количества жалоб на нарушение законности сотрудниками ОВД (наличие признаков уголовно-наказуемого деяния коррупционной направленности) — 39 (в 2016 году —7)г.

Производство по жалобам направлено на защиту прав и законных интересов лиц, подавших жалобу. И согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления .

Результаты исследования

Важное место в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел Российской Федерации также занимает система ее оценки. Оценка деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, достаточно близка с контролем над ней. Следовательно, оценка, как и контроль, должна иметь три разновидности уровня: оценка и контроль, осуществляемые вышестоящими органами; внутриведомственная оценка и оценка населения.

Каждый из названных уровней имеет свои естественные особенности, которые будут отражаться и на произведенных им оценках. Важное значение, при этом, приобретает осторожность и профессионализм тех субъектов, которые будут осуществлять оценку деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Оценивающие должны не только детально

2 Главное управление МВД России по Челябинской области. URL: 7 4.MBÄ.p4>/document/l 1332809 (дата обращения: 11.06.2018).

знать специфику деятельности системы органов внутренних дел, но и за короткое время глубоко вникнуть в суть проблемы, объективно оценить количество и качество проделанной работы. При этом важно не допускать субъективизма и тенденции к занижению результатов.

Необходимо пересмотреть и сам критерий оценки — процент раскрытия преступле-ний, так как в результате его использования может возникнуть, а нередко и реально возникает, тенденция работы на показатели.

В качестве одного из критериев оценки деятельности органов внутренних дел активно используется показатель «отношения населения к деятельности органов внутренних дел» . Следовательно, это обоснованно и естественно, так как целью деятельности правоохранительных органов является правовая защита граждан, поэтому их мнение о том, удовлетворительны ли результаты деятельности органов

внутренних дел по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, конечно, должно входить составной частью в оценку деятельности правоохранительных органов. Без опоры на население, на институты гражданского общества нельзя решить и столь значимую задачу, как профилактика экстремизма и преступности в целом. Таким образом, самым оптимальным вариантом является комбинированная оценка, которая должна будет содержать в себе данные, полученные на всех трех уровнях.

Учитывая сложность и многоступенчатость системы контроля и надзора за соблюдением законности в органах полиции, можно сделать вывод и наличии четкого ракурса в данном направлении, что неизбежно должно дать позитивные результаты в достижении цели соблюдения законности сотрудниками полиции при осуществлении своей деятельности.

Список литературы

1. Афанасьев, В. Г. Человек в управлении обществом / В. Г.Афанасьев. — М.: Политиздат, 1977. — 670 с.

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях // Российская газета. — 2001. — 31 декабря.

6. О полиции : федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ // СЗ РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.

7. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : Указ Президента РФ от № 849 от 13.05.2000 г. // Российская газета. — 2000. —16 мая.

8. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Российская газета. — 2006. — 05 мая.

9. Шалякин, Н. Д. Организация и совершенствование системы контроля в МВД / Н. Д. Шалякин, И. Н. Иванов. — М.: Просвещение, 1984. — 240 с.

1. Afanasev, V. G. Chelovek v upravlenii obshchestvom / V. G. Afanasev. — M.: Politizdat, 1977. — 670 s.

2. Kodeks RF ob administrativnykh pravonarusheniyakh // Rossiyskaya gazeta. — 2001. — 31 dekabrya.

6. O politsii: federalnyy zakon ot 07.02.2011 № 3-FZ // SZ RE — 2011. — № 7. — St. 900.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.