Куперс

Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности – контроль и надзор.

Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства.

Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.

При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. Различие между этими видами деятельности уловить трудно. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 26.06.2008 №102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» таким органом является Государственная метрологическая служба Росстандарта. Государственный метрологический контроль и надзор имеют целью проверку соблюдения метрологических правил и норм, которые распространяются, в частности, и на охрану окружающей среды (ст. 12 Федерального закона «Об обеспечении единства измерений»).

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную. Предупредительная функция заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих проверок. В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

Государственный экологический контроль выполняется установленными законом «Об обеспечении единства измерений» должностными лицами и органами государственного экологического контроля. Этот закон также определяет полномочия этих лиц и органов, к которым относится право:

• • посещать предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности и подчинения и знакомиться с документами, необходимыми для исполнения служебных обязанностей;
• • проверять работу очистных сооружений и установок, а также установленных природоохранных требований и нормативов;
• • устанавливать нормативы и давать разрешения на сборы и выбросы вредных веществ;
• • назначать государственную экологическую экспертизу;
• • требовать устранения выявленных недостатков, привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении этих лиц к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и здоровью граждан;
• • принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении функционирования любых предприятий и объектов, а также видов деятельности в случае нарушения экологических требований.

Для решения круга задач, установленных действующим законодательством в рамках экологического контроля, потребовалось объединение усилий ряда государственных органов на разных уровнях представительной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. В зависимости от места и назначения этих органов в системе государственного управления их функции в части осуществления экологического контроля могут быть либо общей компетенцией, либо носить специализированный, отраслевой характер.

Общеэкологический контроль относится к компетенции высших звеньев государственной системы управления, которые наряду с другими функциями осуществляют функции государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. На федеральном уровне – это контрольное управление администрации Президента и Правительство РФ, на региональном уровне – соответствующие органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Действующее законодательство предоставляет федеральным органам власти право не только осуществлять государственный контроль за рациональным использованием и охраной природных ресурсов, но и устанавливать порядок его проведения. К компетенции субъектов Федерации отнесено осуществление государственного экологического контроля. Такие правовые положения предусмотрены Лесным кодексом РФ от 04.12.2006 №200-ФЗ, Законом РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» и др. В Водном кодексе РФ от 03.06.2006 №74-ФЗ эти положения более детализированы. Органы представительной власти устанавливают порядок организации и проведения государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, а органам исполнительной власти поручено осуществление этого контроля.

Специализированный экологический контроль выполняется федеральными министерствами и ведомствами, а также соответствующими негосударственными структурами субъектов Федерации.

По всем видам природных ресурсов в целом организация и осуществление государственного контроля возложена Правительством РФ на Росприроднадзор. По характеру специализации государственные контролирующие органы подразделяются на отраслевые и функциональные. Роспотребнадзор является отраслевым контролирующим органом. К числу функциональных органов государственного экологического контроля относятся МВД России и др.

К мерам государственного экологического контроля относятся постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде юридическими лицами и гражданами, и предписание об ограничении (приостановлении) или прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности.

Должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, несут уголовную ответственность. Представления о привлечении физических лиц к уголовной ответственности направляются в следственные органы инспекторами но охране природы, охране рыбных ресурсов и др.

Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов Федерации выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними заключается прежде всего в сфере осуществления – ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, а государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

Ведомственный контроль проводится также министерствами и ведомствами, осуществляющими управление природопользованием и охраной окружающей среды: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Росприроднадзор и др. Они контролируют выполнение задач, возлагаемых на структурные подразделения и территориальные органы.

Содержание ведомственного контроля определяется рядом факторов:

• 1) спецификой отрасли;
• 2) экологически значимыми задачами, стоящими перед отраслью в целом и подведомственными объектами;
• 3) конкретными правами и обязанностями подразделений и лиц, осуществляющих ведомственный контроль.

Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокая эффективность обусловлены тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главные инженер, энергетик, технолог, механик и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами.

Федеральный закон от 09.01.1996 №3-Ф3 «О радиационной безопасности населения» устанавливает более строгие требования к проведению производственного контроля за обеспечением радиационной безопасности. Согласно ст. 11 этого закона порядок проведения производственного контроля определяется для каждой организации с учетом особенностей и условий выполняемых ею работ и согласовывается с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности.

Главная \ Часто задаваемые вопросы \ В чем различие понятий «Экологический мониторинг» и «Экологический контроль»?

В осуществлении экологического мониторинга и экологического контроля общим функциональным элементом являются проведение наблюдений и оценка полученных данных о параметрах (характеристиках) наблюдаемого объекта. Однако в рамках этих двух понятий существенно различаются объекты, за которыми проводятся наблюдения, а также последующие функции, реализуемые на основе полученной информации.

В экологическом контроле объектами наблюдения являются антропогенные объекты (источники выбросов и сбросов вредных веществ) или хозяйственная деятельность в целом. В ходе экологического контроля осуществляется управляющее воздействие на наблюдаемый объект, направленное на приведение его в соответствие с заранее заданными параметрами. Так, инспектор контролирующего органа, осуществляя замеры концентраций загрязняющих веществ в источнике выбросов или сбросов предприятия, выявляет превышение установленных нормативов ПДВ или НДС. По данному факту он выдает предписание руководству предприятия об устранении нарушения путем приведения параметров выбросов (сбросов) в соответствие с нормативами (совершенствование очистного оборудования, технологических процессов производства и т.д.).

В мониторинге окружающей среды (экологическом мониторинге) объектами наблюдений являются атмосферный воздух, поверхностные воды и почвы и пр. Цель наблюдений — получение объективных данных о состоянии этих компонентов природной среды, прогнозирование возможных их изменений во времени и пространстве под воздействием природных и антропогенных факторов. Задачи наблюдении — слежение за состоянием окружающей среды, выявление ипрогнозирование негативных изменений и своевременное представление информации в установленном порядке. В данном случае выявление каких-либо отклонений в состоянии атмосферного воздуха, поверхностных вод, почвы (например, превышение ПДК загрязняющих веществ) является сигналом для принятия управляющих воздействий по минимизации последствий негативных изменений в состоянии окружающей среды для здоровья человека и состояния экосистем (особенно при аварийном загрязнении).

Таким образом, в отличие от экологического контроля, в экологическом мониторинге на наблюдаемые объекты невозможно оказать непосредственное (прямое) управляющее воз­действие. Поэтому в мониторинге вместо этой функции реализуются задачи по прогнози­рованию изменений состояния наблюдаемых объектов.

Несмотря на то что экологический контроль и экологический мониторинг — разные по­нятия, в конечном счёте обе системы направлены на предотвращение загрязнения окру­жаюшей среды.